II SA/Rz 998/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skarg M. P. oraz K. C. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO.415/445/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy - skargi oddala - Przedmiotem skarg I.C., K.C. i M.P. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej; "SKO", "Kolegium", "organ") z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO.415/445/2021 utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO.415/16/2020 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco; Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta R. (dalej Prezydent) ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego i garażowego oraz zmiana sposobu użytkowania tych budynków na budynek usługowo-gastronomiczny z pokojami gościnnymi, budowa zadaszonych miejsc postojowych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. Wnioskami z dnia 31 grudnia 2019 r. I.C. i M.P. zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta. W jednakowo brzmiących wnioskach podnieśli, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niewyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej i jej niedołączenie do analizy oraz powiększenie obszaru analizowanego bez wskazania uzasadnienia. Postanowieniem z dnia 2 września 2021 r., Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Decyzją z dnia 9 listopada 2021 r., Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając powyższe, Kolegium wyjaśniło na wstępie, że dla stwierdzenia nieważności decyzji niewystarczające jest stwierdzenie jakichkolwiek naruszeń prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji czy takowe braki samej decyzji, lecz konieczne jest stwierdzenie takiej wady prawnej, która wskazuje na potrzebę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W ocenie organu w omawianym przypadku nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. SKO wyjaśniło, że analiza akt nie wskazuje na podnoszone naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"), ponieważ analiza, tj. jej część opisowa z załącznikiem graficznym, zostały załączone do akt sprawy, w szczególności stały się także załącznikiem do decyzji. Ponadto zdaniem organu z uzasadnienia wysnuć można wniosek, że strony wiedziały o fakcie istnienia analizy urbanistycznej skoro kwestionowany jest obszar analizowany z analizy tej wynikający. Kolegium podkreśliło, że doręczenie całej analizy jest obowiązkiem organu jednak jej brak nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa a postrzegany jest w judykaturze jako przejaw braku zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Organ zaznaczył, że strona, która miała możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, nie została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wskutek braku doręczenia ww. załącznika do decyzji. SKO nie stwierdziło również zarzucanego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez niedozwolone wyznaczenie obszaru analizowanego. Zdaniem SKO obszar ten został dostosowany do istniejącej zabudowy, uwzględniając fakt, że ma on pozwolić na ustalenie warunków planowanej zabudowy w harmonii z istniejącą a nie uniemożliwić zabudowanie działki jej właścicielom. Organ stwierdził, że szerokość frontu działki faktycznie wynosi około 80 m, a zatem zarzut o nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto w ocenie Kolegium, to że obszar objęty wnioskiem faktycznie w linii prostej ma 80 czy 79 m nie zmienia faktu, że obszar analizowany ma około 240 m od działki i nawet gdyby został zwiększony o kilka metrów organ nie uznałby takiego zarzutu za wystarczający, ponieważ taka zmiana nie spowodowałaby żadnej zmiany w strukturze zabudowy obszaru analizowanego. W ustawowym terminie M.P., I.C. oraz K.C. zwrócili się do Kolegium z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wymienieni zarzucili organowi niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz brak należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także brak uzasadnienia prawnego decyzji oraz sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu. Skarżący zakwestionowali twierdzenia organu o tym, że wiedzieli o fakcie istnienia analizy urbanistycznej. Nie zgodzili się również ze stanowiskiem, że nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wskazali, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany winien obejmować nie mniej niż trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 m. Natomiast wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium, podtrzymało dotychczasowe stanowisko i działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO zaznaczyło, że analizie organu podlegało wyłącznie wystąpienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu przedstawione zarzuty winny być podnoszone na etapie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. ustalającej warunków zabudowy i nie stanowią jakiejkolwiek przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w przepisach k.p.a. Kolegium podkreśliło, że katalog tych przesłanek ma charakter zamknięty, a więc zarzuty stron co do samej formy i sposobu wykonania treści decyzji nie podlegają badaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ takiego przypadku nie przewidują przepisy prawa. Zdaniem SKO zarzut niewyznaczenia obszaru analizowanego na kopii mapy i jej niedołączenia do analizy nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że analiza załączona jest do akt sprawy i stała się załącznikiem do decyzji. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedozwolone wyznaczenie obszaru analizowanego również nie znalazł uzasadnienia. Wedle organu nie było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. W tożsamych w treści skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: a) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, b) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez zawarcie w treści decyzji niepełnego uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron i wyjaśniania przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, c) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., polegający na wybiórczym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, d) art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, e) art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co narazi skarżących na szkody oraz narusza ich prawa majątkowe. Na uzasadnienie powyższych zarzutów skarżący przytoczyli argumenty zbieżne w swej treści z argumentami powołanymi we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. tut. Sąd odrzucił wniesione skargi z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie ich braków formalnych oraz fiskalnych, a następnie postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r. Sąd na wniosek stron przywrócił termin do uzupełnienia powyższych braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 30 sierpnia 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji opisanej na wstępie. Jak zasadnie wskazywało SKO w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie rozpatruje się merytorycznie sprawy – w tym wypadku ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji, lecz bada się czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wyszczególnionych w art. 156 1 k.p.a., a jeśli tak – to czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia jej nieważności. Dla stwierdzenia nieważności nie wystarcza wystąpienie jakichkolwiek naruszeń prawa czy braków decyzji. Konieczne jest stwierdzenie tzw. kwalifikowanej wady, która determinuje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Wady te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Według doktryny i orzecznictwa rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu (przepisów), które nie pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego brzmienia. To naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne, wbrew nakazowi lub zakazowi. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wnioski inicjujące postępowanie nieważnościowe wskazywały przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zdaniem wnioskodawców decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to miało polegać na tym, że: - nie wyznaczono obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej; - nie dołączono tej mapy do analizy; - obszar analizowany został powiększony bez uzasadnienia. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium w kontrolowanej sprawie jest prawidłowe. Wbrew zarzutom wnioskodawców analiza akt sprawy i samej decyzji Prezydenta nie potwierdza, aby organ ten w toku postępowania nie wyznaczył obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej i nie dołączył tego graficznego załącznika do decyzji. Taka mapa znajduje się w aktach sprawy. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 został wyznaczony obszar analizowany wokół terenu inwestycji i oznaczono jego granice grubą czarną linią przerywaną. Załącznik ten nie został co prawda właściwie opisany jako załącznik do decyzji lecz w aktach znajduje się przy decyzji bezpośrednio po załącznikach do niej. Zestawienie ww mapy z naniesionymi granicami terenu analizowanego i analizy tekstowej nie pozostawia wątpliwości, że ze sobą korespondują. Nieopisanie tej mapy jako załącznika graficznego do decyzji, mimo że znajduje się ona bezpośrednio przy decyzji jest uchybieniem, które mogło być zbadane w toku zwykłego postępowania odwoławczego. Nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa, skoro – jak wyżej wskazano – do treści tego dokumentu nawiązuje załącznik tekstowy i nie ulega wątpliwości, że to na tej mapie wyznaczono obszar analizowany i na niej dokonano analizy pod katem ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. i zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W oparciu o przeprowadzoną analizę ustalono wymagania dla zabudowy, której dotyczył wniosek. Podobnie kwestia zarzucanego powiększenia obszaru analizowanego bez uzasadnienia także mogłaby zostać oceniona w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Już samo brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie granic w odległości większej niż minimalna. Zgodnie z tym przepisem, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nawet więc wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie byłoby oczywiście (rażące) sprzeczne z treścią tego przepisu. Jak wskazał Prezydent w analizie tekstowej, granice zostały wyznaczone w odległości w przybliżeniu 240 m od terenu inwestycji, wokół terenu, przy czym front działki mierzy w przybliżeniu 80m. Nie ma więc mowy o rażącym naruszeniu prawa. Wbrew zarzutom skargi, w postępowaniu zwykłym wyznaczony został obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej o skali 1:1000, dołączono tę mapę do analizy i decyzji a także nie naruszono § 3 ust. 2 rozporządzenia przez powiększenie obszaru analizowanego w sposób rażąco sprzeczny z tym przepisem. W kontrolowanej sprawie SKO orzekło na podstawie akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], nie przeprowadzało żadnych dowodów, do których strony nie miałyby już wcześniej dostępu i możliwości odniesienia się. W postanowieniu z dnia 2 września 2021 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z akt nie wynika, aby organ utrudniał w jakiś sposób dostęp do akt. Nie może więc być mowy o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a., tym bardziej ze względu na ograniczony zakres postępowania nieważnościowego, gdzie badaniu podlega jedynie zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc także pod uwagę przedmiot kontrolowanego postępowania, nie można się zgodzić z zarzutem dotyczącym niepełnego uzasadnienia faktycznego i brakiem uzasadnienia prawnego. SKO odniosło bowiem wskazywane przez wnioskodawców okoliczności do przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przytoczyło stanowisko doktryny i orzecznictwa niezbędne dla wyjaśnienia podstawy swojego rozstrzygnięcia. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący rzekomo wybiórczego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu nadzwyczajnym nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe poza oceną zawartości akt sprawy, decyzji Prezydenta i odniesieniem powyższego do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ocenił wskazywane przez wnioskodawców okoliczności w kontekście tych przesłanek. Podobnie należy ocenić zarzuty dotyczące "nienależytego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków". Sąd stwierdza, że taka sytuacja w kontrolowanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nie miała miejsca. Kolegium rozpatrzyło sprawę odrębną od warunków zabudowy. Było to postępowanie nadzwyczajne, którego przedmiotem było ustalenie czy decyzja Prezydenta jest dotknięta wadą kwalifikowaną przewidzianą przepisami prawa i takiej wady się słusznie nie dopatrzono. SKO swoje stanowisko wyjaśniło i uzasadniło w sposób, który w okolicznościach sprawy jest wystarczający i adekwatny. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium analizowało zgłoszone przez wnioskodawców okoliczności pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., właściwie je zakwalifikowało i oceniło. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania legalności decyzji SKO. Nieopisanie zaś załącznika do decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności całej decyzji, skoro załącznik ten znajduje się przy decyzji w aktach sprawy i koresponduje z treścią załącznika tekstowego i treścią decyzji Prezydenta. Nawet gdyby ten załącznik nie został doręczony stronom wraz z decyzją, to w okolicznościach sprawy – pod pewnymi warunkami – takie zaniechanie mogłyby być oceniane jedynie jako brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji Prezydent poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W aktach sprawy była zaś już wcześniej mapa z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego w taki sam sposób jak na załączonej do decyzji. W ocenie Sądu zarzuty naruszenia przepisów szczegółowo wymienionych w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie było też żadnych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji ani decyzji SKO z dnia 9 listopada 2021 r. w oparciu o którąkolwiek z podstaw z art. 145 § 1 P.p.s.a. Dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.