I GSK 807/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4600/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 9/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Sp. z o.o. w S. 10 191 (dziesięć tysięcy sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4600/21 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z 29 grudnia 2009 r. Marszałek Województwa Ł. orzekł o wstępnym uznaniu spółki za grupę producentów owoców i warzyw oraz zatwierdził Plan dochodzenia do uznania tej grupy do realizacji w okresie od 2010 do 2014 r. oraz wpisał do właściwego rejestru. Następnie w dniu 24 czerwca 2013 r. przyznano stronie pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 13 989 255,00 złotych oraz odmówiono przyznania kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 28 121,25 złotych. Przedmiotem dofinansowania obejmował zakup dwóch nieruchomości, stanowiących działki nr [...] i nr [...] w S. w powiecie r. Na okoliczność wartości rynkowej tych działek strona złożyła organowi dwa operaty szacunkowe. Stwierdzając, że nieruchomości te spółka nabyła od osób powiązanych rodzinnie z członkami grupy, organ zlecił sporządzenie operatów szacunkowych i wznowił postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy. Wydane w tej sprawie dwie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, ale postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało jeszcze zakończone. Następnie decyzją z 31 maja 2021 r., organ ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w wysokości 398 057,25 złotych. Organ oparł się na wymienionych, sporządzonych na własne zlecenie operatach szacunkowych i przyjął, że w ramach wniosków o płatność strona przedstawiła zawyżone wyceny zakupionych nieruchomości gruntowych oraz ustalono, że wydatki poniesione przez grupę w zakresie usługi dotyczącej zarządzania inwestycją nie zostały poniesione w sposób oszczędny i celowy oraz poniesiono je w sytuacji wystąpienia konfliktu interesów. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z 3 sierpnia 2021 r., wskazał na fakt dokonania zakupu nieruchomości od podmiotu powiązanego, co stanowiło przesłankę do zbadania racjonalności kosztu zakupu nieruchomości oraz stwierdził że bezspornym jest, że strona sztucznie zawyżyła wartość rynkową inwestycji polegających na zakupie gruntów: działki ewidencyjnej nr [...] o 245 960 złotych oraz działki ewidencyjnej nr [...] o 225 283 złotych. Organ dokonał również analizy przesłanki negatywnej do ustalenia nienależnie pobranej płatności, tj. do przedawnienia wynikającego z przepisów art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95/312 z dnia 23.12.1995 r.) – dalej: "rozporządzenie nr 2988/95", wskazując że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Oddalając skargę spółki Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność zawyżenia wartości rynkowej inwestycji polegających na zakupie gruntów, prawidłowo została uznana przez organy obu instancji za podstawę do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Przyjął, że "materiał dowodowy co do tych okoliczności jest kompletny i pozwalał na trafne ustalenia faktyczne dotyczące pierwotnie zawyżonej wyceny nieruchomości (...)". Pobodnie rzecz ma się z ustaleniami dotyczącymi wydatków poniesionych na usługi dotyczącej zarządzania inwestycją polegającą na rozbudowie sortowni oraz zamontowaniu w niej linii do pakowania jabłek, budowie drogi dojazdowej i placów manewrowych dla samochodów ciężarowych, które nie zostały poniesione w sposób oszczędny i celowy, za to w sytuacji wystąpienia konfliktu interesów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia pozostaje, że w sprawach o przyznanie pomocy toczą się jeszcze postępowania sądowoadministracyjne (sygn. akt: V SA/Wa 154/18 i V SA/Wa 155/18). Ocenił, że nie wystąpiły przesłanki negatywne do ustalenia nienależnie pobranej płatności, tj. do przedawnienia wynikającego z przepisów art. 3 rozporządzenia 2988/95. Od tego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) - dalej: "p.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organy w przedmiotowej sprawie dokonały ustaleń faktycznych na podstawie operatów szacunkowych i pomijając operaty szacunkowe złożone przez skarżącą, pomimo że: a) w przypadku dużych rozbieżności operatów szacunkowych sporządzonych w tym samym celu wyceny, niezbędna jest ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, a brak tej oceny stanowi naruszenie art. 157 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899) w związku z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023, poz. poz. 735) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a., w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., nr 98, poz. 822); b) dokonana przez organ pierwszej instancji ocena złożonych operatów jest błędna, ponieważ organ niższego stopnia przyjmuje za prawidłowe zakwalifikowanie przez rzeczoznawcę w obu operatach, działki o nr [...] i działki o nr [...] jako działek o przeznaczeniu rolnym, co stanowi w sprzeczności z okolicznościami, że dla działki o nr [...] zostały wydane warunki zabudowy przed zakupem, a dla działki o nr [...] uwzględniono przeznaczenie do zabudowy obiektami związanymi z produkcją rolną i tym samym stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a., w związku z art. 84 k.p.a., wskutek czego Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę; 2. błędnego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie wypełniającego wszystkich elementów uzasadnienia prawnego wyroku. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1. błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505), zwanej dalej: "ustawą o Agencji", w związku z art. 122 lit. c rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007, w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "u.f.p.", w związku z art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2018/1046, w związku z art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez przyjęcie, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż skarżąca jest zobowiązana do zwrotu ustalonej kwoty pomocy finansowej na podstawie wyżej wymienionych przepisów, pomimo że organy nie wskazały żadnego konkretnego przepisu, który zostałby naruszony przez skarżącą, 2. błędnego zastosowania art 29 ust. 1 ustawy o agencji w związku z art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 2 ust. 4 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie za organami, że ustalenie decyzją administracyjną kwoty nienależnie pobranych płatności przez skarżącą, otrzymanych na mocy ostatecznych i prawomocnych decyzji, na podstawie wykonanego na zlecenie organu operatu szacunkowego, pomimo że przepisy nie dają kompetencji organom Agencji do ustalania nienależnie pobranych środków na podstawie ustaleń w zakresie wysokości kosztów inwestycji poczynionych po ich przyznaniu ostateczną i prawomocną decyzją; 3. błędnego zastosowania art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci, w związku z art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, poprzez niedostrzeżenie że w zakresie decyzji doszło do upływu czteroletniego terminu przedawnienia w dniu 1 września 2020 r. oraz w zakresie zwrotu kwoty przyznanej pomocy finansowej upłynął 8 letni maksymalny termin przedawnienia, jak również analogicznie do powyższego zarzutu upłynął podstawowy czteroletni termin przedawnienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że Sąd pierwszej instancji nie ustrzegł się naruszeń przepisów postępowania, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – nie przeprowadził należycie sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dlatego że stwierdzenie o kompletności akt administracyjnych nie znajduje pokrycia w ich rzeczywistej zawartości. W aktach tych brak jest bowiem kluczowego dowodu w sprawie, to jest sporządzonego na zlecenie organu operatu dotyczącego działki nr [...]. W aktach zalega jedynie ten, odnoszący się do działki nr ...]. Nie można zatem było dokonać weryfikacji prawidłowości czynności oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy w tej w sprawie. Wyrażone w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest zatem bezpodstawne, a zarzuty naruszenia wspomnianych przepisów ustaw ustrojowej i procesowej – zasadne. Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 84 § 1 k.p.a., dlatego że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że organy uchyliły się od przeprowadzenia należytej oceny operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...]. Wyjaśnić zatem należy, że zasięgnięcie opinii biegłego nie zwalnia organu z obowiązków określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie, opinia podlega ocenie w kontekście innych dowodów oraz w świetle logiki i doświadczenia życiowego. Jeżeli opinia tych warunków nie spełnia, jest niejasna, nie zawiera logicznych konkluzji, wówczas należy skorzystać z innego biegłego, bądź skorzystać z trybu, o którym mowa w art. 157 ust. 1 i nast. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145). Jak trafnie podniosła skarżąca spółka, operat szacunkowy przygotowany na zlecenie organu nie uwzględnia przymiotów nieruchomości, które wynikają z wydanej decyzji wójta gminy S. z 7 września 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dostrzegając wprawdzie jej wydanie, już przy doborze nieruchomości do porównań cen rynkowych bierze pod uwagę jedynie działki rolne o przeznaczeniu ściśle rolniczym bądź mieszkaniowo-usługowym. Tymczasem ze wspomnianej decyzji wynika przeznaczenie gruntu przemysłowe – budowa bazy przechowalniczo-sortowniczej z chłodniami i częścią biurową, zakładową, oczyszczalnią ścieków, wagą samochodową, studnią głębinową, stacją transformatorowa, słupem i odcinkiem linii elektromagnetycznej 15kV, utwardzeniami terenu i zjazdami publicznymi. Ujawniająca się z zestawienia przytoczonych danych z cechami nieruchomości przyjętymi do porównań nie została przez organy wyjaśniona. Bezrefleksyjnie skorzystano ze sporządzonego w toku postępowania operatu ignorując powinność jego weryfikacji zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami. Zasadnie zatem strona skarżąca podniosła naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powyższe uwagi uwzględni, a także rozważy konsekwencje prawne dla oceny legalności działalności administracji braku załączenia do akt sprawy operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...], który stanowił podstawę wydania decyzji organu. Niezasadne natomiast pozostają zarzuty błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji w związku z art. 122 lit. c rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 i w związku z art. 44 ust. 3 u.f.p. w związku z art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2018/1046, w związku z art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a także błędnego zastosowania art 29 ust. 1 ustawy o agencji w związku z art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 2 ust. 4 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Kompetencja do orzekania przez Agencję o nienależnie pobranych przez grupę środkach publicznych nie jest uzależniona od podważenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Dlatego nie można się zgodzić ze stroną skarżącą co do tego, że wyeliminowanie z obrotu takiej decyzji ograniczało dopuszczalność wydania decyzji w tej sprawie. Kwestia przedawnienia została prawidłowo rozstrzygnięta przez Sąd pierwszej instancji. Wydanie przez organ decyzji z 20 listopada 2017 r. skutkowało przerwaniem biegu terminu przedawnienia uregulowanego w tej sprawie w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Uchylenie tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skutku tego nie niweluje. Dlatego ocena strony skarżącej w kwestii przedawnienia jest nieprawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.