II OSK 3963/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej J. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 888/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej J. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. nr KOC/6300/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/19, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej J. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r., nr KOC/6300/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. nr 139 WZ/ŚRÓ/2018 z dnia 25 września 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o część mieszkalną istniejącego budynku przy [...] na działce ew. nr [...], obręb [...] na terenie Dzielnicy [...] m. st. W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa J. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."), tj. brak podjęcia czynności dla wyjaśnienia wzrostu ruchu i pojawienia się większej ilości pojazdów na obszarze planowanej inwestycji w sytuacji, kiedy przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy należy kierować się zasadą zachowania warunków równowagi przyrodniczej m.in. poprzez ochronę powietrza, gdzie jakość powietrza na terenie analizowanego przedsięwzięcia jest niezdrowa dla mieszkańców – raport smogowy w aktach sprawy, a rozbudowa spowoduje jedynie pogorszenie jakości powietrza; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak nadania właściwego znaczenia stanowiska Skarżącej w zakresie argumentów zgłoszonych w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. (wpłynęło w dniu 25 kwietnia 2017 r.) w postaci kwestii wyznaczenia kwestii obszarów cichych w aglomeracji, zapewnienia praktycznej realizacji rzeczywistej potrzeby parkowania w tym dla osób niepełnosprawnych, oddziaływania potencjalnego budynku na sąsiednie budynki w tym zwiększonych trudności dla realizacji ochrony przeciwpożarowej czy zdrowia mieszkańców okolicznych budynków, określenia znacznego stopnia czynnika biologicznego przy potencjalnej budowie, a także argumentów wskazanych w pismach Stołecznego Konserwatora Zabytków tj. w zakresie ciasnoty jaką spowodowałaby realizacja inwestycji, niespójności koncepcji inwestycji z istniejącą zabudową, jako w opinii organu nieistotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak nadania właściwego znaczenia okoliczności zmiany funkcji budynku z usługowo – mieszkalnej na usługowo – biurową (decyzja nr 90 WZ/ŚRO/2017 – w aktach sprawy) oraz stanowiska Stołecznego Konserwatora Zabytków (postanowienie nr 285 W/16 z dnia 14 lipca 2016 r.) oraz postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 maja 2017 r. (DOZ- OAiK.660.1441.2016.IG – w aktach sprawy), w którym kategorycznie odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla tak wysokich budynków oraz wskazano, że "Kompozycję przestrzenną Osiedla [...], zrealizowano w latach 1948-1955, oparto na zestawieniu wyższej zabudowy wewnątrzkwartałowej, w otoczeniu terenów zielonych. Tereny te, jako równoważne elementy wspomnianej kompozycji służyły rozluźnieniu w/w zabudowy i nadaniu bardziej higienicznych warunków życia w centrum miasta, poprzez zapewnienie w tym miejscu odpowiedniej ilości wolnej przestrzeni" a co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że budowa bądź jakakolwiek rozbudowa sprzeczna jest z ładem przestrzennym istniejącym na osiedlu [...] i w konsekwencji należy odmówić uzgodnienia warunków zabudowy; - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), poprzez oddalenie skargi wspólnoty przez Sąd I instancji i uznania za prawidłowe uzgodnienie warunków zabudowy przez organ, w sytuacji, kiedy w sprawie decyzji z dnia 21 czerwca 2017 r., nr 140/WZ/SRO/2017 konserwator wskazał znacznie niższą dopuszczalną wysokość, tj. na poziomie 16,5 metra, jak również wobec nieuwzględnienia funkcji jaką ma budynek rozbudowany, który z usługowo – mieszkaniowego został zmieniony na usługowo – biurowy zgodnie z decyzją nr 90/WZ/ŚRO/2017; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji kiedy art. 73 ust. 1 pkt 2a p.o.ś. wymaga by w decyzjach o warunkach zabudowy uwzględniać ograniczenia wynikające z wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją, gdzie Stołeczny Konserwator Zabytków w postanowieniu nr 285 W/l 6 z dnia 14 listopada 2016 r. wyraźnie w uzasadnieniu wskazał, że cyt. "Kompozycję przestrzenną Osiedla [...], zrealizowano w latach 1948-1955, oparto na zestawieniu wyższej zabudowy wewnątrzkwartałowej, w otoczeniu terenów zielonych. Tereny te, jako równoważne elementy wspomnianej kompozycji służyły rozluźnieniu w/w zabudowy i nadaniu bardziej higienicznych warunków życia w [...] miasta, poprzez zapewnienie w tym miejscu odpowiedniej ilości wolnej przestrzeni." Nadto zarzucono: 1. naruszenie art. 4 pkt 1, 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), gdzie budynek przy [...] w W. jest zbytkiem a w wyniku uzgodnienia warunków zabudowy w przypadku realizacji inwestycji dojdzie do znacznego ograniczenia możliwości do utrzymania i dbania o zabytek, jak też może spowodować to uszczerbek dla wartości zabytku jeśli w bliskiej okolicy zabytku powstanie nowoczesny budynek, którego funkcja może być zmieniona; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem już uprzednio sprawa była rozpoznawana co do wniosku o rozbudowę o część mieszkalną w postępowaniu: UD-IX-WAB.6730.139.2016.MDERU-825/16 i organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy ze względu na stanowisko konserwatora, utrzymane postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 maja 2017 r. (w aktach sprawy). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, P. Sp. z o.o. Sp. k-a. z siedzibą w W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej, odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej nie podał wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw zaskarżenia. Zatem brakuje w tej części skargi kasacyjnej określenia, czy sformułowane zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które w rozumieniu tego przepisu oznacza "błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 174), czy też naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala też na "poprawianie" postawionych zarzutów (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, LEX nr 2469106). Mając powyższe na względzie należy uznać za błędny, ale przede wszystkim niezrozumiały zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 7 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tj. braku podjęcia czynności dla wyjaśnienia wzrostu ruchu i pojawienia się większej ilości pojazdów na obszarze planowanej inwestycji". Sąd I instancji nie jest bowiem właściwy do podejmowania tych czynności. Na marginesie należy zaznaczyć, że również organ, którego rozstrzygnięcie stało się przedmiotem sądowej kontroli, nie jest organem właściwym w tym zakresie. Kwestie te bowiem są przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Także kolejne dwa zarzuty, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Art. 141 § 4 p.p.s.a., wymienia obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez Skarżącą. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika też obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym podnoszone w tych zarzutach kwestie potencjalnego oddziaływania planowanej zabudowy na sąsiednie budynki, tak jak kwestie podniesione w pierwszym zarzucie powinny być przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Również (niezależenie od zastrzeżeń poczynionych w odniesieniu do sposobu formułowania zarzutu w świetle art. 174 p.p.s.a.) nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., według którego, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, z uwagi na to, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji, "kiedy w sprawie decyzji z dnia 21 czerwca 2017 r., nr 140/WZ/SRO/2017 konserwator wskazał znacznie niższą dopuszczalną wysokość, tj. na poziomie 16,5 metra, jak również wobec nieuwzględnienia funkcji jaką ma budynek rozbudowany, który z usługowo – mieszkaniowego został zmieniony na usługowo – biurowy zgodnie z decyzją nr 90/WZ/ŚRO/2017". Odnosząc się do powyższego twierdzenia należy podkreślić, że przywołane stanowisko zostało zajęte przez Stołecznego Konserwatora Zabytków w innej sprawie, niż ta zakończona decyzją zaskarżą do Sądu I, którego wyrok stanowi przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z treści decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. z dnia 25 września 2018 r., projekt tego rozstrzygnięcia został uzgodniony pozytywnie w sposób milczący na co zezwala art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji kiedy art. 73 ust. 1 pkt 2a p.o.ś. wymaga by w decyzjach o warunkach zabudowy uwzględniać ograniczenia wynikające z wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją. W myśl ostatniego z przywołanych przepisów, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją. Obszary te, zgodnie z art. 118b ust. 1 p.o.ś., mogą być wyznaczane w drodze uchwały podejmowanej przez radę powiatu. W tym kontekście, argumentowanie tak postawionego zarzutu poprzez odwoływanie się do przytoczonego w tymże zarzucie fragmentu uzasadnienia postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków nr 285 W/l 6 z dnia 14 listopada 2016 r. jest niezrozumiałe (niezależnie od tego, że – jak już wyżej wskazano – stanowisko zawarte w tym postanowieniu dotyczyło innej sprawy). W kolejnym zarzucie Skarżąca nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie art. 4 pkt 1, 2 u.o.z. Za wyjaśnienie postawionego zarzutu nie można bowiem uznać ogólnych stwierdzeń, z których można by co najwyżej wysnuć przypuszczenia, że "w przypadku realizacji inwestycji dojdzie do znacznego ograniczenia możliwości do utrzymania i dbania o zabytek, jak też może spowodować to uszczerbek dla wartości zabytku jeśli w bliskiej okolicy zabytku powstanie nowoczesny budynek, którego funkcja może być zmieniona". Odnosząc się do ostatniego zarzutu – naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który zresztą w tym samym brzmieniu został postawiony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się by w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja była wydana z wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności poprzez to, że dotyczyła ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Wskazana przez Skarżącą sprawa zakończona odmową ustalenia warunków zabudowy dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji (polegającej na częściowej rozbiórce i odbudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] w W, na działce nr ew. [...] obręb [...]) od tej, która była przedmiotem ustaleń w zaskarżonej decyzji (to jest inwestycji polegającej na rozbudowie o część mieszkalną istniejącego budynku przy [...] na działce ew. [...] z obręb [...] na terenie Dzielnicy [...] m. st. W.). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.