III SAB/Gl 421/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie nieprzekazania dotacji na realizację zadań zleconych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 3 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta G. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie nieprzekazania dotacji na realizację zadań zleconych. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (obecnie: tj. Dz.U. z 2021r. poz. 1672 – dalej zwanej ustawą o dochodach) poprzez nieprzekazanie dotacji w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę organ na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.) wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, przez wzgląd na brak kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na regulację art. 49 ustawy o dochodach. Z ostrożności procesowej organ wniósł również na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddalenie skargi w całości w przypadku nieuwzględnienia wyżej wskazanego wniosku o odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżona bezczynność Wojewody Śląskiego odpowiada prawu, Sąd w pierwszym rzędzie winien był rozważyć, czy poddana jego kontroli sprawa podlega właściwości sądu administracyjnego, czy skarga jest dopuszczalna. Na wstępie należy zaznaczyć, iż wymiar sprawiedliwości, w świetle art. 177 Konstytucji RP sprawują sądy powszechne, za wyjątkiem spraw przekazanych do rozpoznania innym sądom. Takimi sądami w świetle art. 184 Konstytucji są Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, które sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę wykonywania administracji publicznej, w tym także kontrolę uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, tj. bezczynność w przekazaniu dotacji w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wskazać należy na wstępie, że podstawę realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego stanowi art. 166 Konstytucji RP, zgodnie z którym, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zwrócić także należy uwagę na przepisy art. 3 pkt 5, 6, 7 i 11 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 1980 ze zm.) zgodnie z którym zadania objęte działem 750 z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych, USC, spraw z zakresu ustawy o powszechnym obowiązku obrony, zgromadzeń, zmiany imion i nazwisk należą do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom. Na ich wykonanie powinny mieć przyznane z budżetu państwa dotacje o jakich mowa w powołanym już art. 106 ustawy o finansach publicznych. Znajduje to potwierdzenie w art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w myśl którego jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1 art. 49, są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i to w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań – ust. 5 art. 49. W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (art. 49 ust. 6). Wyjaśnić zatem należy, przed jakim sądem, powszechnym, czy administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może dochodzić należnego świadczenia i czym świadczeniem jest sama dotacja, jej wysokość, czy też szkoda wynikła z nieprzekazania dotacji we właściwej wysokości lub we właściwym terminie. W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "pojęcie sprawy cywilnej sensu largo jest najszerszym, ogólnym sformułowaniem, którym ustawodawca posłużył się dla wyznaczenia właściwości sądów powszechnych. Sformułowanie kompletnego wykazu "spraw cywilnych" jest na tyle utrudnione, że z góry można założyć, iż każda próba spotkałaby się z zarzutem pominięcia jakiegoś elementu tego pojęcia (choćby w nowo pojawiających się typach stosunków prawnych). Drogą zapewnienia prawa do sądu w zakresie wynikającym z konstytucji jest więc właściwa interpretacja pojęcia "sprawy cywilnej". Praktyka stosowania art. 1 k.p.c., jak wskazują powołane przykłady, nie zapewnia jednak w dostatecznym stopniu realizacji prawa do sądu, gdy chodzi o roszczenia wynikłe z aktu administracyjnego". Termin "sprawa" należy odnosić niewątpliwie do sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi; obejmuje on spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Jego znaczenie nie wyczerpuje się jednak na tym katalogu; generalnie chodzi o "rozstrzyganie o prawach danego podmiotu". Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości należą więc wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego. Skutki niewykonania zobowiązania regulowane są, co do zasady przez art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 158; W. Popiołek [w:], Kodeks cywilny, Komentarz, C.H. BECK, t. I, Warszawa 1997, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 25 stycznia 1995 r. (W. 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). wyraźnie podkreślił konieczność rozróżnienia elementów administracyjno-prawnych danego stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających z tego stosunku. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż "owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym" Sąd Najwyższy w wyroku z 12 marca 2004 r. sygn. akt II CK 64/03 (LEX nr 172798) stwierdził, że użycie w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw pojęcie "zadanie zlecone" stanowi - zakładając konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminami o konotacji prawnej – wyraźne nawiązanie do przepisów zobowiązaniowych o umowie zlecenia. Użycie tego określenia, a nie innego pojęcia bliskoznacznego, pozbawionego kontekstu cywilnoprawnego, uprawnia do przyjęcia, że pomiędzy organem administracji rządowej, którego zadania zostały przekazane do wykonywania gminie jako zlecone, a tą gminą powstaje stosunek o treści odpowiadającej umowie zlecenia w rozumieniu art. 734 i nast. k.c. Oznacza to, że - w braku odmiennej umowy - zleceniobiorca umocowany jest do dokonania czynności w imieniu dającego zlecenie (art. 734 § 2 k.c.). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw nie zawierają odmiennych uregulowań. Obecnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych widoczne jest ugruntowane stanowisko dotyczące przypadku niedotrzymania warunku określonego w art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego, (wskazują na to wyroki SN z dnia 10 lutego 2012 r. o sygn. akt II CSK 195/11, wyrok SN z dnia 20 lutego 2015 r. o sygn. akt V CSK 295/14, wyrok SA w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. o sygn. akt I ACa 1814/14, wyrok SA w Łodzi z dnia 18 lipca 2018 r. o sygn. akt I ACa 1668/17). Przytoczyć tutaj należy stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 10 lutego 2012 r. II CSK 195/11, zgodnie z którym art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego, stwarza samodzielną podstawę do wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, której zlecono wykonanie zadania z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych. W doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego wynika cywilnoprawne roszczenie o zapłatę, które może być dochodzone przed sądem powszechnym. Jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego, a także cywilnego. Mając na uwadze treść art. 177 Konstytucji, w powiązaniu z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach, Sąd stwierdził zatem, że skoro w tym ostatnim przepisie mowa jest o postępowaniu sądowym bez wyraźnego jednoznacznego odesłania do postępowania przed sądem administracyjnym, a jednocześnie z przedstawionych wyżej rozważań wynika cywilnoprawny charakter świadczenia należnego jednostce samorządu terytorialnego z tytułu przekazania dotacji celowej w nieprawidłowej wysokości lub z opóźnieniem, skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Uwzględniając przytoczoną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.