III OSK 549/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1944/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lipca 2022 r. nr DKO-420/271/2020/as w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1944/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: spółka, skarżąca, strona, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 6 lipca 2022 r. nr DKO-420/271/2020/as w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 6 lipca 2022 r. nr DKO-420/271/2020/as GIOŚ utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 21 stycznia 2020 r., nr TI.7062.1.14.2019.TN wymierzającą spółce karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem udzielonym decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z [...], przez naruszenie warunków magazynowania odpadów na terenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, zlokalizowanej w T. przy ul. [...]; co zostało stwierdzone w dniach 26 sierpnia 2019 r., 28 sierpnia 2019 r., 8 października 2019 r., 23 października 2019 r. i 25 października 2019 r., w trakcie kontroli pozaplanowej problemowej interwencyjnej przeprowadzonej w okresie od 26 sierpnia 2019 r. do 28 października 2019 r. W skardze na decyzję GIOŚ wydaną w dniu 6 lipca 2022 r., spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GIOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że chybiony jest argument skarżącej, że nie było to magazynowanie przedmiotowych odpadów, a jedynie przygotowanie ich do transportu. Według Sądu I instancji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby kwestionowane działanie nie było magazynowaniem odpadów o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 w postaci frakcji nadsitowej powyżej 80 mm, a jedynie etapem ich przeładunku. Doszło więc do ich magazynowania bez wymaganego zezwolenia, co czyniło zasadnym wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W skardze kasacyjnej spółka, działając na podstawie przepisów art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wskazując przedstawione niżej podstawy kasacyjne: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 194 ust. 4 i ust. 7, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (wówczas Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.), przez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, czego skutkiem było uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., przez nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego, wyjaśnień skarżącej składanych w toku kontroli pozaplanowej problemowej interwencyjnej przeprowadzonej w okresie od 26 sierpnia 2019 r. do 28 października 2019 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], sygn. protokołu [...], nadto zaś rozpatrzenie sprawy z pominięciem zasad ogólnych postępowania, o jakich mowa w przepisach art. 7a, 8 i 11 oraz działu IV kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania, a także z pominięciem ogólnych zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (wówczas Dz. U. z 2018 r., poz. 646, ze zm.), w szczególności zasady przyjaznej interpretacji przepisów, o jakiej mowa w jej przepisie art. 11 oraz zasady pewności prawa, o jakiej mowa w jej przepisie art. 14 - a związane z tym uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wymierzenie administracyjnej kary pieniężne, pomimo, że zasady te w ocenie skarżącej przemawiały za przeciwnym stanowiskiem w sprawie. W skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego, wyjaśnień skarżącej składanych w toku kontroli pozaplanowej problemowej interwencyjnej oraz rozpatrzenie sprawy z pominięciem zasad ogólnych postępowania, o jakich mowa w przepisach art. 7a, 8 i 11 oraz działu IV kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania, a także z pominięciem ogólnych zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (wówczas Dz. U. z 2018 r., poz. 646, ze zm.), w szczególności zasady przyjaznej interpretacji przepisów, o jakiej mowa w jej przepisie art. 11 oraz zasady pewności prawa, o jakiej mowa w jej przepisie art. 14 - a związane z tym uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wymierzenia administracyjnej kary pieniężne, pomimo, że zasady te w ocenie skarżącej przemawiały za przeciwnym stanowiskiem w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w niniejszej sprawie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie stwierdzono w sposób, który nie budzi wątpliwości, że skarżąca naruszyła warunki magazynowania odpadów na terenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, zlokalizowanej przy ul. [...], przez gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, tj. decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z [...], określającą miejsca i sposoby magazynowania wytwarzanych odpadów. Z jednoznacznych ustaleń kontroli interwencyjnej przeprowadzonej przez WIOŚ w okresie od 26 sierpnia do 28 października 2019 r. na terenie przy ul. [...], eksploatowanym przez skarżącą, wynika, że gospodarowanie odpadami o kodzie 19 12 12 (frakcja nadsitowa) odbywało się niezgodnie z posiadanym zezwoleniem przez magazynowanie ich miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie kontrolowanej Spółki nie utworzono miejsc, na które kierowane będą transporty odpadów przez służby kontrolne (zob. str. 10 protokołu kontroli nr [...], k. 17 akt adm.). W trafnej ocenie Sądu I instancji nie można również zgodzić się z zarzutem, że w niniejszej sprawie organy pominęły przepisy działu IVA k.p.a. W uzasadnieniu decyzji obu instancji wskazano na rozważenie możliwości zastosowania przepisów art. 189f § 1 k.p.a., lecz nie stwierdzono przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary. Sąd prawidłowo podzielił stanowisko organów, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, przy czym skarżąca przez okres prawie dwóch miesięcy nie zaprzestała naruszania prawa. Poza tym, wskazany w decyzji organu I instancji brak stwierdzenia zanieczyszczeń środowiska w znacznych rozmiarach nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem takich zanieczyszczeń w ogóle. W dniach prowadzenia kontroli odbywały się wspominane przez spółkę odbiory tych frakcji, a sam fakt usunięcia przez skarżącą z przedmiotowego terenu części zgromadzonych na nim odpadów nie może zostać uznany za równoznaczny z brakiem naruszenia. Na str. 3 protokołu kontroli Nr [...] podpisanego w dniu 28 października 2019 r. stwierdzono, że "W trakcie wizji prowadzone były prace związane z dostarczaniem odpadów do biologicznego przetwarzania, do boksu w hali intensywnej stabilizacji tlenowej (brama wjazdowa na halę był otwarta)". (k. 17 akt adm.). Ma rację Sąd I instancji, że zachodziły podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i to adekwatnej do powstałego naruszenia. Administracyjna kara pieniężna w wysokości 10 000 zł pozostaje w dolnej granicy zagrożenia, zważywszy, że górną jest kwota 1 000 000 zł. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że nie nastąpiło też zarzucone naruszenie ogólnych zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (wówczas Dz. U. z 2018 r., poz. 646, ze zm.), w szczególności zasady przyjaznej interpretacji przepisów, o jakiej mowa w jej przepisie art. 11 oraz zasady pewności prawa, o jakiej mowa w jej przepisie art. 14. Pewność prawa w żaden sposób nie została naruszona zaskarżonym rozstrzygnięciem, a przepisy prawidłowo zastosowane przez organy obu instancji nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 194 ust. 4 i ust. 7, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (wówczas Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm), przez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, czego skutkiem było uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów powołanych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji miał podstawy, aby stwierdzić, że organy podejmując swe rozstrzygnięcia wzięły pod uwagę, że: 1) jest to pierwsza naliczona kara na naruszenie warunków przedmiotowego pozwolenia na magazynowanie odpadów; 2) nie stwierdzono zanieczyszczenia środowiska w znacznych rozmiarach; 3) naruszenie dotyczyło sposobu i miejsca składowania odpadów - luzem, na terenie działki innej niż wskazana w pozwoleniu; 4) oględziny przeprowadzone w dniach 26 sierpnia 2019 r. i 28 sierpnia 2019 r. wykazały występowanie uciążliwości zapachowej. Wyjaśnić należy, że przy ustaleniu wysokości kary organy obu instancji wzięły pod uwagę potwierdzony w toku kontroli okres trwania naruszenia, tj. okres od 26 sierpnia 2019 r. do 25 października 2019 r. oraz ilość i właściwości odpadów składowanych niezgodnie z pozwoleniem, co zostało potwierdzone protokołami oględzin oraz dokumentacją fotograficzną. Ma rację Sąd I instancji, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji przeanalizował wszystkie okoliczności mające wpływ na wysokość wymierzonej kary w kontekście art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach, a także ewentualną możliwość odstąpienia od jej wymierzenia w myśl powołanych wyżej przepisów k.p.a. Wobec przytoczonej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i zasadnej argumentacji należy stwierdzić, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 4 i ust. 7, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (wówczas Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.), przez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie. W tej sytuacji nie ma podstaw, by stwierdzić wadliwość zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.