II OZ 582/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 639/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 31 stycznia 2022 r. nr RdU-466-3/S/17 w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji I. S. (dalej: Skarżący, Cudzoziemiec) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 31 stycznia 2022 r. nr RdU-466-3/S/17 utrzymującą w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 10 maja 2017 r., znak: DPU-420-1993/SU/2016 w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej. Decyzją zostali objęci żona Skarżącego M. D. oraz małoletnie dzieci I. M., R. S., R1. S. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek nie został uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że decyzje I i II instancji wydane w niniejszej sprawie nie nadają się do przymusowego wykonania, ponieważ nie zawierają orzeczenia o wydaleniu, nie są to decyzje zobowiązujące do powrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 639/22, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub aktu określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. zauważył, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest możliwe jedynie w stosunku do aktów, które nadają się do wykonania, a więc takich które nakładają na adresata obowiązek określonego zachowania bądź też obowiązek powstrzymania się od podejmowania określonych działań, a nadto takich, które nie zostały jeszcze wykonane. Zaskarżona decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącego i jego rodziny z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z takim stanem rzeczy nie dochodzi do ziszczenia podnoszonej w skardze potrzeby udzielania ochrony tymczasowej motywowanej przymusowym opuszczeniem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z takim stanem rzeczy nie dochodzi do ziszczenia się przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, gdyż wystąpienie ewentualnych konsekwencji, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej obecnie decyzji, lecz decyzji, która może zostać wydana w przyszłości. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd nie bada jego zgodności z prawem, a jedynie ocenia czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz art. 46 ust. 5 Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE L. 2013.180.60 dalej zwana dyrektywa proceduralna) poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa przez Sąd I instancji, nieprawidłowe uznanie, że decyzja o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej jest aktem niepodlegającym wstrzymaniu wykonania, z pominięciem, że rozpoznanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielania ochrony międzynarodowej wymaga uwzględnienia prawa skarżących do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej (tak postanowienie NSA w Warszawie z dnia 20.12.2018 r. sygn. akt II OZ 1239/18). Miało to istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie przez NSA wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji złożonego w niniejszej sprawie poprzez wstrzymanie jego wykonania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazała jakie skutki prawne wywołuje wydanie ostatecznej decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej w związku z treścią art. 299 ust. 6 pkt 1 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach i art. 302 ust. 1 pkt 16 oraz art. 329 ust. 1 tej ustawy. Może być ona podstawą do wszczęcia, prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu i jej przymusowego wykonania. Następnie przywołano treść art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej, który wskazuje na konieczność zagwarantowania cudzoziemcowi ubiegającemu się o udzielenie ochrony międzynarodowej prawa pobytu na terytorium państwa członkowskiego w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik na poparcie słuszności swojej argumentacji przywołał pogląd NSA zawarty w postanowieniu NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OZ 457/20 oraz tego samego rodzaju pogląd sądu wojewódzkiego. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik stwierdziła, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zasługiwał zatem na uwzględnienie, gdyż zachodzi realne ryzyko, że może dojść do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zasadniczo zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że podlegają wstrzymaniu wykonania tylko takie akty, które nadają się do wykonania a zatem takie, które nakładają na adresata obowiązek określonego zachowania się bądź obowiązek powstrzymywania się od podejmowania określonych w nim działań. W istocie, decyzja o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej nie zawiera w swej treści obowiązku opuszczenia kraju, w którym cudzoziemiec przebywa ale wydanie decyzji ostatecznej w tym zakresie wywołuje określone prawem skutki, które w określonych okolicznościach mogą skutkować wydaleniem cudzoziemca, z kraju, w którym Sąd rozpatruje jego sprawę o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. W ocenie NSA, możliwość wystąpienia skutku w postaci wydalenia cudzoziemca w czasie gdy Sąd I instancji nie rozpatrzył jeszcze jego sprawy ze skargi na decyzję o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej stanowi o wystąpieniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Na brak możliwości ochrony swych praw w postępowaniu sądowym dotyczącym ochrony międzynarodowej zwrócił uwagę ustawodawca unijny, który w art. 46 ust. 5 Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE L. 2013.180.60 dalej zwana dyrektywa proceduralna) stwierdził, że państwa członkowskie muszą zapewnić osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do przebywania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wobec tego wydalenie cudzoziemca podczas trwającego postępowania sądowego ze skargi na decyzję o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej nie powinno mieć miejsca. Jedynym skutecznym środkiem ochrony jest właśnie wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Wówczas bowiem ostateczna decyzja w tym zakresie nie będzie mogła być wykonywana, a co za tym idzie nie będzie podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania o zobowiązanie do powrotu, nie wystąpi też skutek przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej spowoduje, że nie wystąpią żadne skutki prawne związane z jej wydaniem. Taki stan prawny zabezpieczy cudzoziemca przed jego możliwym wydaleniem w czasie gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne odnośnie do decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w postanowieniu tego sądu z 20 grudnia 2018 r., sygn. II OZ 1239/18, zgodnie z którym rozpoznanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej wymaga uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Uwzględniając tę regulację prawa unijnego w ramach orzekania o wstrzymaniu wykluczy się skutek zagrożenia dla prawa cudzoziemca, któremu odmówiono udzielenia ochrony międzynarodowej, do pobytu w Polsce, do czasu zakończenia postępowania sądowego przed sądem pierwszej instancji. Wówczas nie zostanie wszczęte postępowanie o zobowiązanie do powrotu, nie zostanie wydana decyzja w tym zakresie, nie będzie potrzeby składania skargi wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a organy nie będą zobligowane powstrzymywać się z wykonaniem decyzji do czasu rozpatrzenia przez Sąd wniosku o wstrzymanie. Nie powstanie zagrożenie dla prawa cudzoziemca do pozostania w kraju członkowskim UE do czasu rozpatrzenia przez Sąd jego sprawy w I instancji. Biorąc pod uwagę, że polskie przepisy dotyczące udzielania ochrony międzynarodowej nie przewidują wprost prawa do pobytu cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie ochrony międzynarodowej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, realizacja obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32, musi nastąpić przez orzeczenie sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Przyznanie ochrony tymczasowej w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej zagwarantuje cudzoziemcowi realizację prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w rozumieniu art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej spowoduje zawieszenie skutku prawnego wydania tej decyzji. Oznacza to, że do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej, nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Widząc zatem potrzebę urzeczywistnienia w polskim porządku prawnym prawa cudzoziemca do pozostania w kraju członkowskim UE do czasu rozpoznania przez sąd I instancji tej sprawy, należało wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji gdyż w przeciwnym razie mogłoby dojść do wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków pod postacią wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, przed rozpatrzeniem sprawy o odmowie udzielenia ochrony i wydalenia skarżącego pomimo toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania. Należy zatem przyjąć, że wystarczającą podstawą do odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji nie mogło być to, że decyzja ta nie nadaje się do wykonania. Decyzja ta sama w sobie nie rodzi obowiązków określonego zachowania jednak jej wydanie jako ostatecznej wywołuje określone skutki prawne powiązane z wydaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu, które mogą doprowadzić do wydalenia cudzoziemca przed rozpatrzeniem jego sprawy przez Sąd w I instancji. To zaś godziłoby w gwarancję jego praw wynikających z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Wobec tego przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. należy upatrywać w tym, żeby nie wystąpiło zagrożenie dla prawa cudzoziemca do pobytu w kraju członkowskim UE podczas rozpatrywania jego sprawy o udzielenie ochrony międzynarodowej przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.