IV SA/Wa 171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzanej w dniach [...] października – [...] listopada 2018 r. w firmie [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], zarządził: 1) przesyłać w terminie ustawowym roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami – termin realizacji: do stałego przestrzegania; 2) przestrzegać warunków posiadanej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], zmienionej decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] - termin realizacji: do stałego przestrzegania. Jednocześnie [...] WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia do dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że przedsiębiorca wysłał roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2017 r. po terminie ustawowym, tj. w dniu [...] marca 2018 r., co stanowi naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ponadto, przeprowadzona kontrola wykazała, że rekultywacja prowadzona jest w sposób niezgodny z posiadaną decyzją zezwalającą na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie niekorzystnie przekształconego terenu – wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego w taki sposób, że do wyrobiska przyjmowane są odpady gruzu z budów i remontów zanieczyszczone odpadami z folii, tworzyw sztucznych i styropianu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pkt 2. zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2018 r. wywiodła S. S., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, gdyż wydane zarządzenie pokontrolne nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Ponadto, organ wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w [...] – na terenie wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...], zlokalizowanego na części działek o nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. K., w okresie od [...] października do [...] listopada 2018 r. [...] WIOŚ wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż do wyrobiska przyjmowane są odpady gruzu z budów i remontów zanieczyszczone odpadami z folii, tworzyw sztucznych i styropianu, a więc rekultywacja prowadzona jest w sposób niezgodny z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], zmienioną decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], zezwalającą na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie niekorzystnie przekształconego teren wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...]. Ponadto, na podstawie weryfikacji przedstawionych podczas kontroli kart ewidencji odpadów ustalono, że do rekultywacji wykorzystywane są odpady o kodzie: 170107 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 170106; 170103 - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia; 170102 - gruz ceglany; 170101 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów. Przyjmowany do rekultywacji gruz zanieczyszczony jest zaś resztkami folii, tworzyw sztucznych i styropianem. Organ podkreślił, że tego rodzaju naruszenia stwierdzane były także w toku działań podejmowanych w latach ubiegłych. Ponadto, w dniu zakończenia kontroli, tj. [...] listopada 2018 r., S. S. odmówiła podpisania protokołu. Pismem z [...] listopada 2018 r. złożone zostały zaś wyjaśnienia do protokołu, w których prowadząca działalność zaprzeczyła, aby świadomie i celowo na terenie wyrobiska składowane były odpady inne niż określone w decyzji oraz odpady komunalne będące innymi odpadami niż ujęte w decyzji, oraz aby uciążliwości odorowe pochodziły z terenu wyrobiska, a także zaprzeczyła twierdzeniu, że rekultywacja wyrobiska prowadzona jest w sposób niezgodny z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2014 r. [...] WIOŚ wskazał również, że pismem z [...] grudnia 2018 r. S. S. poinformowała organ o realizacji zarządzenia pokontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga S. S. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia takich wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiło zarządzenie pokontrolne z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzanej w dniach [...] października – [...] listopada 2018 r. w firmie [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], zarządził: 1) przesyłać w terminie ustawowym roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami – termin realizacji: do stałego przestrzegania; 2) przestrzegać warunków posiadanej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], zmienionej decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] - termin realizacji: do stałego przestrzegania. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z brzmienia powyższego przepisu wynika zatem, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego są stosowne ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych, o ile w ich toku ujawnione zostaną okoliczności świadczące o nieprawidłowościach w działalności podmiotu kontrolowanego. Jednocześnie organ kontrolujący musi dysponować stosownym wzorcem zachowań, by móc w odniesieniu do niego stwierdzić wystąpienie nieprawidłowości, którym mogą być określone normy stanowione mocą przepisów powszechnie obowiązującego prawa, jak również ustanowione w aktach indywidualnych, w szczególności decyzji administracyjnych wydanych względem podmiotu kontrolowanego. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest zatem w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W warunkach niniejszej sprawy podstawą ustaleń faktycznych, jak wynika z akt sprawy, były czynności kontrolne przeprowadzone przez inspektora WIOŚ przeprowadzone w firmie [...], w dniach od [...] października do [...] listopada 2018 r., w ramach których stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., kontrola została przeprowadzona w związku z pismem skierowanym przez Gminę K., które wpłynęło do WIOŚ drogą elektroniczną w dniu [...] października 2018 r. i dotyczyło stwierdzenia, że na terenie wyrobiska występują odpady inne niż określone w decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., którą udzielono S. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego – wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego zlokalizowanego na części działek o nr ew. [...] położonych w miejscowości G., gm. K., zmienionej decyzją Marszała Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Kontrolę przeprowadzono w trybie interwencyjnym, bez zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia. W jej toku, jak wynika z treści wzmiankowanego wcześniej protokołu, ustalono stan formalno-prawny prowadzonej przez skarżącą działalności, wskazując, że jej podstawą są: decyzja Starosty Powiatu S. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie rekultywacji i zagospodarowania obszaru poeksploatacyjnego złoża [...]; postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. z dnia [...] stycznia 2014 r. opiniująca pozytywnie osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów – Panią S. S., a także powołane wyżej decyzje Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 oraz nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Ponadto z utrwalonych w protokole informacji wynika, że podczas czynności kontrolnych na terenie wyrobiska nie było samochodów dowożących odpady. Na działce zaparkowany był jedynie spychacz służący do rozplantowywania przywiezionych odpadów. Oględziny terenu wykazały nadto, że na wyrobisku znajdowały się odpady w postaci gruzu (odpady z budów i remontów). Gruz na skarpie wyrobiska był zanieczyszczony odpadami ze styropianu. Na północnej skarpie wyrobiska, na wysokości ok. 3 m ponad poziomem wyrobiska, znajdowały się cztery fragmenty płyty dachowej eternitowej. Wbrew zgłoszeniu Gminy K., nie stwierdzono natomiast odpadów azbestowych na terenie rekultywowanego wyrobiska. Podczas oględzin na wyrobisku znajdowały się nierozplantowane odpady gruzu z trzech samochodów dowożących odpady. Ponadto od strony północnej wyrobiska stwierdzono wyczuwalny, nieokreślony zapach, niecharakterystyczny dla odpadów budowlanych i remontowych. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. W konkluzji protokołu kontroli wskazano, że rekultywacja prowadzona jest w sposób niezgodny z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zmienioną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., ponieważ do wyrobiska przyjmowane są odpady gruzu z budów i remontów zanieczyszczone odpadami z folii, tworzyw sztucznych i styropianu. Jednocześnie wykazano naruszenie w postaci nieterminowego złożenia rocznego sprawozdania o wytworzonych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2017 r. Skarżąca odmówiła podpisania protokołu kontroli, o czym informuje poczyniona na nim wzmianka, a następnie zgodnie z zawartym protokole pouczeniem i na zasadzie art. 11 ust. 3 cyt. ustawy, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, w którym zaprzeczyła ustaleniom czynności kontrolnych. W tym miejscu należy wskazać, że odmowa podpisania protokołu z czynności kontrolnych nie stanowi w świetle przepisów art. 11 i 12 cyt. ustawy przeszkody do wydania zarządzenia kontrolnego w razie stwierdzenia przez organ kontrolujący nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów ochrony środowiska. Mając na względzie powyższe ustalania, [...] WIOŚ wydał stosowne zarządzenie pokontrolne z dnia [...] listopada 2018 r., którego punkt drugi skarżąca zakwestionowała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sporny punkt zarządzał przestrzeganie przez skarżącą posiadanej decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie skarżącej powyższe zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, gdyż nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę powyższej oceny skarżącej nie podziela. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. W myśl ust. 1c. ww. przepisu, do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: 1) przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; 2) interwencyjne. Przez kontrole interwencyjne rozumie się z kolei kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (ust. 1c). Z przeprowadzonych czynności kontrolnych, w myśl art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Ustalenia kontroli stanowią zaś, zgodnie z art. 12 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy, podstawę do wydania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zarządzenia pokontrolnego. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że kontrola miała charakter interwencyjny, co wynika wprost z treści sporządzonego protokołu, a poczynione w jej toku ustalenia skutkowały wydaniem zarządzenia pokontrolnego. W tym zakresie nie można zatem zarzucić organowi naruszenia powyższych przepisów, gdyż zostały one zastosowane w sposób prawidłowy. Organ wskazał jednocześnie wzorzec kontrolny, którego naruszenie stwierdził, tj. postanowienia decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Sąd w pełni podziela zapatrywanie skarżącej co do tego, że podstawowe znaczenie dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego ma protokół kontroli, między to którymi dokumentami powinien istnieć logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Sąd nie podziela jednak zdania skarżącej, że w niniejsze sprawie zachodzi sprzeczność między poczynionymi w protokole ustaleniami a wydanym zarządzeniem pokontrolnym, którego skarżąca dopatruje się po pierwsze w tym, że odmówiła podpisania protokołu i przedstawiła własne stanowisko w sprawie, po drugie w tym, że uzasadnienie zarządzenia różni się od treści protokołu oraz w lakoniczności uzasadnienia spornego zarządzenia, z którego – jak twierdzi skarżąca – nie wynika, o jakie zanieczyszczone odpady chodzi, dlatego zarządzenie to nie wskazuje należycie ustalonych naruszeń i sposobu ich usunięcia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd nie dostrzegł sprzeczności między treścią protokołu kontroli a wydanym w sprawie zarządzeniem pokontrolnym. Zważyć należy przy tym, że art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie określa żadnych wymagań formalnych co do treści i elementów zarządzenia pokontrolnego, ani stopnia jego szczegółowości, choć akt ten bez wątpienia powinien informować o ustaleniach faktycznych sprawy, a także stwierdzonych naruszeniach oraz powinien zawierać wytyczne, których wykonanie zarządza wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Nie może przy tym budzić żadnych wątpliwości, że zarządzenie nie musi powtarzać w swojej treści szczegółowych ustaleń stwierdzonych w protokole kontroli, ponieważ nie wynika to z żadnego przepisu prawa, a ponadto w ocenie Sądu wystarczające jest, by z treści zarządzenia można było powziąć ogólną wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, skoro adresat zarządzenia może w każdej chwili zapoznać się z protokołem, a co więcej, może nie zgadzając się z nim przedstawić swoje stanowisko w sprawie. W niniejszym przypadku bezsporne jest, że skarżąca ustalania te znała i skorzystała z prawa do przedstawienia swojego stanowiska, a więc zarzut ogólnikowości i lakoniczności uzasadnienia spornego zarządzenia jest w tym przypadku chybiony. Nie ma przy tym – wbrew twierdzeniom skargi – rozbieżności między treścią protokołu kontroli a zarządzeniem. Skarżąca najwyraźniej nie dostrzegła, że cytowany przez nią w skardze fragment znajdujący się na drugiej stronie protokołu odnosi się do treści zgłoszonej organowi interwencji, podczas gdy przedstawiany w opozycji do tego fragment zarządzenia pokontrolnego przedstawia natomiast konkretne ustalenia organu poczynione w toku kontroli. Nie ma zatem powodów, by oczekiwać, że sformułowania te będą zbieżne, zwłaszcza że organ wykazał, iż kontrola nie potwierdziła wszystkich zgłaszanych w toku interwencji naruszeń. Zdaniem Sądu nie można było podzielić także zarzutu, że sposób, w jaki organ sformułował punkt 2. zarządzenia nie pozwala na ustalenie, jakiego naruszenia dopuściła się skarżąca oraz jak powinna je usunąć. Skoro bowiem ustalenia kontroli wskazują na stwierdzenie, iż rozplantowane w wyrobisku odpady zawierają określone, wprost tam wskazane zanieczyszczenia w postaci folii, czy styropianu, a decyzja Marszałka Województwa [...], której postanowienia organ wskazał jako naruszone, określa rodzaje i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia w wyrobisku, wśród których nie wymieniono odpadów wykazanych przez organ w toku kontroli jako zanieczyszczenia, to z zasad zwykłej logiki wynika, iż z zarządzenia nakazującego, by skarżąca przestrzegała warunków posiadanej decyzji nie można wyprowadzić innych wniosków niż te, że organ oczekuje od skarżącej usunięcia odpadów, których nie pozwala przyjmować i przetwarzać decyzja Marszałka Województwa [...] oraz nieprzyjmowania do terenu wyrobiska innych odpadów niż dopuszczonych tą decyzją. Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdził, by zaskarżone zarządzenie naruszało przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowane z obrotu prawnego, dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w sprawie oddalił.