III OSK 1319/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 529/22 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 529/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] do rozpatrzenia powyższego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 6 lipca 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o nadesłanie skanów aktualnie obowiązujących umów o pracę zawartych z kierownikiem biura i głównym księgowym. Prośbę wystosował na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, a także art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Etatowy członek SKO, powołując się na upoważnienie Prezesa SKO, w piśmie z 20 lipca 2022 r. poinformował skarżącego, że żądane przez niego dane nie mają charakteru informacji publicznej i z tego względu nie mają wobec nich zastosowania przepisy u.d.i.p. W dniu 31 lipca 2022 r. skarżący w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 u.d.i.p. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Prezesowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wnosząc o zobowiązanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do załatwienia wniosku z 6 lipca 2022 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: skanów aktualnie obowiązujących umów o pracę zawartych z kierownikiem biura i głównym księgowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], 2) stwierdzenie, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 6 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w powołanym powyżej zakresie 3) rozstrzygnięcie, czy bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 4) zasądzenie od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych 5) skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, umowy o pracę zawierane z osobami pełniącymi funkcję publiczną, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - wyrok z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 3275/21. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że informacja żądana przez skarżącego nie dotyczyła działalności organów władzy publicznej, czy też innych w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zrównanych z nimi podmiotów, lecz informacji o indywidualnych osobach zatrudnionych w takim podmiocie. Żądanie ujawnienia takich umów o pracę dotyczy prywatnej sfery zatrudnionych osób i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym. W związku z powyższym wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, uznając, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sąd pierwszej instancji podkreślił jednak, że samo przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona skarżącemu z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. Kwestie te nie zostały przez organ należycie wyjaśnione. W ocenie Sądu organ zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanych danych w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, albo poprzez odmowę udostępnienia informacji w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Brak tych działań jest równoznaczne z bezczynnością organu w załatwieniu zgłoszonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło SKO, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego t.j.: - art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym uznaniu, iż żądanie skanów aktualnie obowiązujących umów o pracę zawartych z kierownikiem biura i głównym księgowym stanowi informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p, w sytuacji gdy, żądanie to nie dotyczy działalności Kolegium, ani majątku, którym dysponuje, lecz konkretnych umów o pracę wskazanych osób fizycznych, nie pełniących funkcji publicznych, a zatem nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 z p.p.s.a. w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p., poprzez błędne uwzględnienie skargi, wadliwe uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu zgłoszonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w konsekwencji niezasadne zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia wniosku skarżącego, w sposób przewidziany u.d.i.p., w sytuacji, gdy w ocenie Sądu nie przeprowadzono analizy, czy osoby te (kierownik biura i główny księgowy) realizują w określonym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne i czy w związku z tym należy zakwalifikować je w ramach ustawowych zadań SKO jako osoby publiczne, co może doprowadzić do rozpatrzenia wniosku skarżącego, w trybie u.d.i.p., który nie stanowi informacji publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W opinii organu informacja publiczna to treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zatem żądanie skarżącego o ujawnienie umów o pracę oznaczonych dwóch osób zatrudnionych w Kolegium nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako całkowicie i oczywiście bezzasadnej, w pełni zgadzając się z kwestionowanym orzeczeniem WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Oparto ją na obu podstawach, wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż skarżący kasacyjnie organ, jako formę tego naruszenia wskazał błędną wykładnię. W takim skonfigurowaniu, wobec zakwestionowania prawidłowości rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kwestionowanego skargą, kwestia naruszenia przepisów prawa procesowego ma charakter wtórny. Ustalenie wiążącej dyrektywy prawnej kształtującej treść stosunku administracyjnego w ramach rozpoznawanej sprawy determinuje zakres istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenia dokonuje się w oparciu o przepisy procesowe. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. co przełożyło się na bezzasadne przypisanie waloru informacji publicznej obowiązującym umowom o pracę zawartym z kierownikiem biura i głównym księgowym SKO. Zdaniem SKO żądane informacje nie dotyczą działalności Kolegium, ani majątku, którym dysponuje, lecz konkretnych umów o pracę wskazanych osób fizycznych, nie pełniących funkcji publicznych, a zatem nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. Ocenę przedmiotowego zarzutu kasacyjnego należy rozpocząć od zastrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, wskazał natomiast, że "stanowisko organu uznające a priori, tj. iż żądana informacja w zakresie skanów obowiązujących umów o pracę zawartych z kierownikiem biura i głównym księgowym bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy czy osoby te realizują w określonym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne i czy w związku z tym należy zakwalifikować je w ramach ustawowych zadań SKO jako osoby publiczne jest przedwczesna i tym samym błędna." Sąd pierwszej instancji szeroko zreferował sposób rozumienia w orzecznictwie oraz doktrynie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia normatywnego "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zwrócił uwagę, że osobą pełniącą funkcje publiczne jest każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dalej WSA wyeksponował, że każda informacja dotycząca takiej osoby jest informacją publiczną, co nie oznacza jednak, że powinna ona zostać udostępniona. Wyłączeniu spod przewidzianej postanowieniami art. 5 ust 2 u.d.i.p. ochrony prywatności osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną podlegają informacje mające związek z pełnieniem tej funkcji, w tym o warunkach jej powierzenia i wykonywania. Należy zgodzić z poglądem wyrażonym w powołanym przez WSA wyroku NSA z 28 lipca 2021 r. III OSK 3275/21, że umowy o pracę zawarte z osobami pełniącymi funkcje publiczne stanowią informację publiczną. Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z osobami pełniącymi funkcje publiczne mogą bowiem wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego organu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Przesądzenie, że umowy o pracę osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną nie oznacza, że ochrona jej prywatności zostaje wyłączona. Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Skarżący kasacyjnie organ koncentruje się na wykazaniu braku podstaw udostępnienia informacji dotyczących wynagrodzenia głównego księgowego i kierownika biura. Organowi umyka, że wniosek dostępowy nie dotyczył samego wynagrodzenia, tylko umów o pracę, z której mogą wynikać inne istotne okoliczności dotyczące pełnionych przez te podmioty funkcji. Skarżący kasacyjnie pozostaje w błędzie wychodząc z założenia, że sam fakt, iż wniosek dostępowy dotyczy umów o pracę indywidualnych osób fizycznych przesądza, że nie dotyczy informacji publicznej. Błędność stawianej tezy wynika bezpośrednio z postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który przesądza, że informacje dotyczące osób fizycznych mogą stanowić informację publiczną, tyle że możliwość ich udostępnienia powinna być miarkowana przez pryzmat ochrony prywatności tych osób. Z tego względu Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organ odmawiając realizacji wniosku dostępowego pismem z 20 lipca 2022 roku w ogóle nie odniósł się do istotnych kwestii systemowych kształtujących uwarunkowania dostępu do informacji publicznej. Nie wyjaśnił, jaki charakter w strukturze organu, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, mają stanowiska Głównego Księgowego i Kierownika Biura, co uniemożliwia weryfikację oceny, że osoby, które je zajmują nie pełnią funkcji publicznych. Sam fakt, że żądana informacja dotyczy indywidualnych osób fizycznych nie przesądza, że nie stanowi ona informacji publicznej. Trafne było również uczynione przez WSA wskazanie, że na kolejnym etapie, po ewentualnym przesądzeniu, że wnioskowana informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, SKO powinno rozważyć, czy jest ona związana z pełnieniem tych funkcji. Negatywne stanowisko w tym przedmiocie oznaczałoby konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, względnie, jeżeli wyłącznie niektóre elementy treści umów o pracę Głównego Księgowego i Kierownika Biura podlegałyby ochronie w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., udostępnienia informacji publicznej zanonimizowanej w adekwatnym zakresie (np. wynagrodzenia). W ramach rozpoznania wniesionej skargi na bezczynność WSA nie był zobowiązany do oceny, czy osoby zajmujące w SKO stanowiska Głównego Księgowego i Kierownika Biura pełnią funkcję publiczną, jeżeli SKO w ramach rozpoznania wniosku dostępowego w ogóle nie sformułowało w tym zakresie ocen prawnych. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, a nie podejmowanie takiej działalności w zastępstwie organów administracji publicznej. Jeżeli Prezes SKO przyjął, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, to informując o tym skarżącego powinien swoje stanowisko uzasadnić w sposób, który umożliwia weryfikację jego zasadności. Udzielona przez SKO odpowiedź na wniosek dostępowy tych wymogów nie spełnia, gdyż ogranicza się do ogólnego stwierdzenia, że wnioskowane informacje dotyczą umów o pracę osób fizycznych i nie stanowią informacji publicznej. Z tego powodu, skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu, a zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 z p.p.s.a. w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. nie mógł zostać uwzględniony. Rozpoznając ponownie wniosek dostępowy Prezes SKO, jako podmiot działający w imieniu SKO, będzie zobowiązany do uwzględnienia ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.