I SA/Wa 733/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "Dobry start" oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. M. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia "[...]" na dziecko M. T.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrza Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku R. M. z [...] września 2019 r., odmówił przyznania świadczenia o nazwie "[...]" na dziecko uznając, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do jego przyznania określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061). R. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek skarżącej nie został uwzględniony ponieważ nie należy ona do żadnej kategorii osób wymienionych ww. rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.). SKO w [...] podkreśliło, że ww. ustawa, jak wynika z treści art. 1: 1) określa zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych; 2) zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków; 3) zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny zastępczej; 4) zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 5) zadania w zakresie postępowania adopcyjnego. Zakres przedmiotowy tej ustawy jest więc znacznie szerszy aniżeli objęty rozporządzeniem wykonawczym Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r., które dotyczy tylko programu "[...]". Rozporządzenie to zawiera zamknięty katalog osób - obywateli polskich oraz cudzoziemców, którym należne jest ww. świadczenie. Nie wymieniono w nim cudzoziemców, którzy posiadają wyłącznie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca czyli swoisty jego dowód osobisty. SKO w [...] zaznaczyło, że R. M. nie załączyła do wniosku o przyznanie świadczenia karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", ani zezwolenia na pobyt tymczasowy, czy dokumentu pobytowego, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady WE nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie UE, gdy celem pobytu na terytorium RP jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż wewnątrz przedsiębiorstwa. Warunki przyznawania pomocy finansowej w formie świadczenia "[...]" określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. i dotyczą tylko tego programu, zatem nie jest zasadne odwoływanie się do zawartych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. znacznie szerszych regulacji dotyczących nieprawidłowo funkcjonujących rodzin. Zasadność zgłoszonego żądania podlega zaś ocenie właściwego organu administracji, którym w tej sprawie jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc zgodna z przepisami ww. ustawy oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego powołanymi jako jej podstawa prawna i nie jest wadliwa w innym względzie, a więc nie podlega uchyleniu. R. M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.: - § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "[...]" w związku z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji zawężenie ustawowego katalogu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia "[...]", pomimo, że rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetycji przyznanych Radzie Ministrów w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; - art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo spełnienia wskazanych w ustawie warunków warunkujących przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2020 r. Sąd dopuścił do udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...], które poparło zarzuty podnoszone w skardze. Zdaniem [...] rozporządzenie wykonawcze do art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w sposób sprzeczny z Konstytucją RP zawęża krąg cudzoziemców uprawnionych do skorzystania z programu "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061), wydanego na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.). Stosownie do treści § 2 tego rozporządzenia świadczenie [...] określone w programie, o którym mowa w § 1, zwane dalej świadczeniem "[...]", przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) obywatelom Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego albo Szwajcarii, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107, 138 i 771), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: - zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub - dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2002, str. 1, z późn. zm.- Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, z późn. zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni - jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl § 4 ww. rozporządzenia świadczenie na [...] przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia wnioskowanego na dziecko uznając, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do jego przyznania określonych ww. rozporządzeniu. Jak wskazano wnioskodawczyni nie należy do żadnej kategorii osób wymienionych w § 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że R. M. występując o przyznanie świadczenia "[...]" na dziecko załączyła do wniosku tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Powołany wyżej § 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., zawierający zamknięty katalog osób uprawnionych do świadczenia, nie wymienia cudzoziemców przebywających na terytorium RP posiadających – tak jak skarżąca - jedynie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Aby ubiegać się o wskazane świadczenie cudzoziemiec zamieszkujący na terytorium RP musi natomiast spełniać wymogi określone w powołanym § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., tj. legitymować się stosownymi dokumentami szczegółowo w tym przepisie wymienionymi. Do dokumentów takich zalicza się m.in. kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", zezwolenie na pobyt tymczasowy, czy też właściwy dokument pobytowy. Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie "[...]" przepisy rozporządzenia nie wymieniają jednakże cudzoziemca przebywającego na terytorium RP posiadającego jedynie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Słusznie zatem organy orzekające uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do ubiegania o przedmiotowe świadczenie. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa. Przy czym odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących sprzecznego z Konstytucją RP zawężenia w rozporządzeniu z dnia 30 maja 2018 r. kręgu cudzoziemców uprawnionych do skorzystania z programu "[...]" zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. w art. 5 ust. 1 pkt 5 określając zakres podmiotowy jej stosowania wskazuje, że przepisy tej ustawy stosuje się do cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Nie ulega jednak wątpliwości, że w rozporządzeniu z 30 maja 2018 r. w katalogu podmiotów uprawnionych do świadczenia nie wskazano cudzoziemca przebywającego na terytorium RP, któremu wydano tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Podkreślić należy, że to Państwo (prawodawca) ustala zasady udzielania pomocy społecznej podmiotom pozostającym w określonej relacji z państwem polskim, a szczególnie podmiotom przebywającym legalnie na terytorium RP z prawem do rynku pracy. Istotne jest, że skarżąca nie jest uchodźcą, nie ma prawa pobytu, czy też pozwolenia na pracę. Możliwości pomocy społecznej nie są zaś nieograniczone i stosowne wsparcie nie jest udzielane wszystkim potrzebującym Polakom, a także - co oczywiste - wszystkim cudzoziemcom. Nie można zatem – zdaniem Sądu - mówić o naruszeniu Konstytucji RP w związku z zawężeniem w powołanym rozporządzeniu wykonawczym kręgu cudzoziemców uprawnionych do ubiegania się o świadczenie "[...]". Innymi słowy ograniczenie w dostępności do świadczeń przysługujących w ramach tego programu nie stanowi naruszenia praw wynikających z Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do powoływanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz przytoczonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 49/19, w którym stwierdzono m.in., że wykluczenie kategorii cudzoziemców, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. świadczy o tym, że rozporządzenie określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "[...]" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 tej ustawy, zauważyć należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tej kwestii stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2734/19. W orzeczeniu tym NSA podkreślił, że § 2 ww. rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wykluczając cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca z możliwości uzyskania świadczenia "[...]", co stanowi również naruszenie w tym zakresie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trzeba mieć jednak na uwadze, że rozpatrując wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia organy zobowiązane są stosować przepisy rozporządzenia, zgodnie z treścią art. 6 kpa. Rozporządzenie to formalnie obowiązuje. Jak zaznaczył NSA ww. wyroku organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, w oparciu o którą zostało ono wydane – nie pozostaje mu nic innego jak zastosować przepis rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że skarżąca nie należy do kategorii osób wymienionych w § 2 ww. rozporządzenia, brak było więc podstaw do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7