II SA/Wr 590/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2022 r. Nr 685/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 1 lipca 2022 r. (nr 685/2022), po rozpatrzeniu zażalenia B. K. (dalej: "skarżący", "strona"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 23 maja 2022 r. (nr 47), w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. PINB postanowieniem z 23 maja 2022 r. (nr 47), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - dalej: "p.b." i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a." nakazał skarżącemu wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. Jednocześnie organ I instancji poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji pismem z 3 marca 2022 r. Wójt Gminy M. wniósł o wszczęcie postepowania w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. Obiekt ten znajduje się w ostrej granicy pasa drogowego nie spełniając wymaganych odległości od granicy działki. Zawiadomieniem z 10 lutego 2022 r. poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania budynku gołębnika przy ul. [...] w K. Z kolei dnia 5 kwietnia 2022 r. przeprowadzono wizję w terenie, w trakcie której ustalono, że na działce nr [...] znajduje się obiekt parterowy – typowy kiosk o konstrukcji stalowej posadowiony na bloczkach betonowych, nietrwale związany z gruntem, użytkowany jako gołębnik i pomieszczenie gospodarcze. Obiekt wykonany w styczniu 2021 r. posiada następujące wymiary: 3,3 mx3,5 m i wysokość 4m. Powierzchnia zabudowy wynosi 11,55 m2. Zażalenie na wskazane postanowienie wniósł skarżący. DWINB postanowieniem 1 lipca 2022 r. (nr 685/2022) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB niewłaściwie określił jako adresata zaskarżonego postanowienia B. K. Podniósł, że w aktach sprawy znajduje się pismo B. K. z 4 maja 2022 r., w którym oświadczył, że dokonał montażu kiosku na zlecenie T. K., który jest jego właścicielem. W ocenie DWINB umożliwienie legalizacji wykonanego obiektu, wobec faktu zakończenia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją należało skierować do T. K. – właściciela terenu i zarazem inwestora. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że T. K. ustanowił pełnomocnika w osobie B. K. Pomimo jednak posiadania przez PINB wiadomości o ustanowieniu przez stronę postępowania pełnomocnika w postępowaniu, organ nie doręczył zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi. Zauważono przy tym, że B. K. otrzymał postanowienie PINB jako inwestor, a nie jako pełnomocnik T. K. Nadto PINB nie odniósł się w żaden sposób do pisma B. K. z 4 maja 2022 r., którego załącznikiem było pismo T. K. z 23 lutego 2020 r. skierowane do Starostwa Jeleniogórskiego stanowiące zawiadomienie o rozpoczęciu prac, polegających na wzniesieniu baraku – pawilonu gospodarczego. W skardze na rozstrzygnięcie DWINB, wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie zostało wszczęte wobec osoby, która nie może być stroną, a ponadto w sprawie dokonano zawiadomienia starosty o wykonaniu kiosku, co zostało pominięte przez PINB. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259) - dalej jako – "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie DWINB z 1 lipca 2022 r. (nr 685/2022), nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób, który zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. dawałby podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że powyższe postanowienie ma charakter kasacyjny, orzeczono w nim bowiem o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnicza kwestia w tej sprawie sprowadza się tym samym do udzielenia odpowiedzi, czy DWINB prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przesłankami do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania powyższej zasady, tak jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., a także w art. 124 § 2 k.p.a., ustanawiając obok innych wymogów decyzji/postanowienia obowiązek organu zawarcia w nich podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl art. 107 § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji/postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. DWINB w uzasadnieniu swojego postanowienia zakwestionowało określenie skarżącego jako adresata zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 52 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wobec treści oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z 4 maja 2022 r. obiekt ten stanowi własność T. K. W ocenie Sądu organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia nie odniósł się w ogóle do tej kwestii. Organ I instancji nie odniósł się również do załączonego do pisma z 4 maja 2022 r. zawiadomienia z 23 lutego 2020 r. skierowanego do Starostwa Jeleniogórskiego przez T. K. o rozpoczęciu prac, polegających na wzniesieniu baraku – pawilonu gospodarczego. Nadto prawidłowo organ odwoławczy wskazał na pozostałe błędy związane z przeprowadzonym postępowaniem tj. nie przesłanie postanowienia organu I instancji pełnomocnikowi T. K. (mimo pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy). Wskazane uchybienie nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ustalenie stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem postanowienia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Bezsprzecznie doszło zatem do istotnego uchybienia przez PINB wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co zaktualizowało potrzebę skorzystania przez DWINB z art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując uznać należy, że DWINB zasadnie stwierdził, iż postanowienie organu l instancji zostało wydane z takim naruszeniem przepisów, w tym przepisów postępowania, które uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odniesieniu do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd uznał, że nie podważają one legalności zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.