II OSK 1971/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 155/22 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r. znak WOB.7721.463.2021.MOPIE/GTWO w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 30 lipca 2021 r., nr 951/2021; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. J. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala wniosek P. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 155/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 29 listopada 2021 r., znak WOB.7721.463.2021.MOPIE/GTWO w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krakowie - Powiat Grodzki, dalej: "PINB", "organ I instancji", z dnia 30 lipca 2021 r., nr 951/2021, znak: ROIK 11.5160.165.2021.WJO, orzeczono o odstąpieniu od nałożenia na P. [...] P., (inwestora) robót budowlanych polegających na wykonaniu po 2005 r. prac remontowych w budynku frontowym usytuowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. [...] w K., obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności z uwagi na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyżej decyzji wniosła M. J. Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji", z dnia 29 listopada 2021 r. znak WOB.7721.463.2021.MOPIE/GTWO, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, że na niniejszym etapie postępowania naprawczego organ zobligowany jest do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności bądź dodatkowych robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji zwrócił uwagę, że orzeka w graniach sprawy. Zaznaczył, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło w przedmiocie "wykonanych po 2005 r. robót budowlanych w budynku frontowym usytuowanym na działce nr [...] [...] przy ul. D. [...] w K. ". Podkreślił, że treść żądania M. J. i R. J. z dnia 31 stycznia 2020 r., wyraźnie wskazuje roboty wykonane po 2005 r., a te zdaniem organu II instancji, nie zmierzały do zmiany sposobu użytkowania budynku frontowego usytuowanego na działce nr [...] [...] , przy ul. D. [...] w K.. Następnie organ odwoławczy dokonał szczegółowej oceny poszczególnych prac wykonanych w obrębie budynku. W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do nałożenia na inwestora przedmiotowych robót budowlanych, tj. robót budowlanych wykonanych po 2005 r. w budynku frontowym usytuowanym na działce nr [...] [...] przy ul. D. [...] w K. dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, gdyż w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do przyjętej przez organ I instancji podstawy materialnoprawnej skarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, na dwie linie orzecznicze dotyczące podstawy materialnoprawnej decyzji organów orzekających w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania dodatkowych określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane już roboty budowlane odpowiadają prawu. Jedna linia wskazuje, iż w w/w sytuacji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należy umorzyć postępowanie przed organem I instancji w myśli art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast druga kładzie nacisk na konieczność orzeczenia o braku podstaw do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie bezspornie zastosowanie mają przepisy art. 51 regulujące tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M. J. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art, 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż w budynku frontowym w okresie od 2005 r. nie zostały przeprowadzone żadne prace, na których realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenie w organie architektoniczno-budowlanym pomimo wskazań Wojewódzkiego Administracyjnego w wyroku w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 601/18 w tym zakresie cyt. "prace budowlane polegające na wybraniu dotychczasowego przewodu kominowego i (niedokończonej i niewyprowadzonej ponad dach) budowie nowego przewodu o charakterze kominowym wewnątrz budynku mieszkalnego stanowią przebudowę budynku w rozumieniu art, 3 pkt 7a) p.b., albowiem w wyniku wykonanych robót doszło do zmiany elementu (parametru) ubytkowego budynku w postaci przewodu kominowego oraz co najmniej potencjalnie do zmiany parametrów technicznych budynku w zakresie wymagań technicznych przewodu kominowego", 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i przyjęcie, że wykonany otwór okienny w granicy z działką [...] obr. [...] wykonany sprzecznie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mógł zostać wykonany legalnie, podczas gdy wobec niezgodności wzniesionych budynków z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogły zostać wydane pozwolenia na realizację przeprowadzonych prac, organ co prawda w wydanej decyzji uzasadnił, że otwór okienny powstał przed 2005 r., ale zaniechał wskazania czy zostanie z urzędu wszczęte postępowania w sprawie prac wykonanych w okresie od 1 stycznia 1995 roku do 2005 r., 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a to brak przesłuchania właścicieli nieruchomości zlokalizowanej na działce [...] obr. [...] do wszczętego postępowania, chociażby na okoliczność toczących się uprzednio postępowań o udzielenie pozwolenia na wykonanie otworu okiennego lub innych prac objętych niniejszym postępowaniem, podczas gdy przesłuchanie właścicieli (obecnych i uprzednich) nieruchomości sąsiednich pozwoliłoby na poczynienie ustaleń czy toczyły się w ogóle postępowania o udzielenie pozwolenia przed przystąpieniem do wykonania prac budowlanych na działce objętej mniejszym postępowaniem, jako, że osoby takie miałyby status strony w takich postępowaniach, 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a także brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, 5. obrazę art. 7 oraz 77 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, a także brakiem jakiejkolwiek weryfikacji składanych oświadczeń Pana P. P. czy zawartych w pismach informacji, które mijają się z prawdą, a mają jedynie rozwlekać prowadzone postępowanie w czasie. Dowody, iż oświadczenia Pana P. P. mijają się z prawdą znajdują się w aktach prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postępowania dotyczącego budynku zlokalizowanego w południowej części działki [...] obr. 14 znak postępowania ROiK II.5160.98.2013.JPI, a także zostały przez organ I Instancji omyłkowo włączone do akt niniejszego postępowania. W wydanej decyzji MWINB zaniechał uzasadnienia braku podjęcia czynności celem ich wyłączenia i przekazania do PINB celem włączenia do akt postępowania którego dotyczą czyli ROiK II.5160.98.2013.JPI, pomimo posiadanej wiedzy w tym zakresie, wynikającej z faktu otrzymania wniosku z dnia 15 listopada 2021 r., 6. obrazę przepisu 104 § 2 K.p.a. oraz art. 71. ust 6 ustawy Prawo budowlane poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, 7. obrazę przepisu art. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 ust 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez zaniechanie przez organ I instancji (a wskazanego także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 roku sygn. Akt II.SA/Kr 601/18) prowadzenia postępowania dowodowego i zastosowania dwóch odrębnych reżimów prawnych. Do samowoli sprzed 1994 roku będzie miało zastosowanie stare prawo budowlane, zaś do prac wykonanych po tej dacie — Prawo budowlane z 1994 r. 8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 28 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia należytego kręgu stron postępowania, a to chociażby współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy D. [...] zlokalizowanego na działce [...] obręb [...] w osobie Pani K. A. bądź kuratora spadku po zmarłej dnia 2006 r. Pani K. A., czy zmarłego S. W., gdzie wiadomym jest, iż przed Sądem w Oświęcimiu toczy się postępowanie o ustalenie kuratora spadku, czyli także obecnych współwłaścicieli działki [...] obr. [...], 9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art 7 w zw. z art 61 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ z urzędu czynności zmierzających do rozpoznania sprawy pod kątem wydania decyzji z art 67 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności, który przejawia się m.in. podejmowaniem czynności z urzędu, 10. obrazę art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji występowania zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, a to chociażby zakończenia postępowania dotyczącego ustanowienia kuratora spadku po zmarłej K. A. oraz zmarłym S. W., przecież to obecny współwłaściciel budynku domaga się udziału wszystkich współwłaścicieli budynku zlokalizowanego przy ulicy D. [...] w K., 11. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie za bezprzedmiotowe okresu, w jakim mogło dojść do wykonania otworu okiennego w granicy z działką oraz powiększenie otworów okiennych w ścianie frontowej budynku, według wiedzy skarżącego prace te zostały zrealizowane po 1 stycznia 1995 r., a w związku z tym organ architektoniczny oraz właściciel budynku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego powinni dysponować odpowiednią dokumentacją w tym zakresie, 12. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja powinna zostać uchylona, 13. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: a) brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, b) braku uzasadnienia odnośnie nie włączenia do akt prowadzonego postępowania akt sprawy skargi na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki sprawy w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego frontowego budynku przy ulicy D. [...] w K. z dnia 25 listopada 2020 r. (data wpływu do organu 27 listopad 2020 r. ) wraz przesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uzupełnienia skargi z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt. II SAB/Kr 215/20. Ponadto skarżąca wniosła o włączenie do akt prowadzonego postępowania skargi na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki sprawy w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego frontowego budynku przy ulicy D. [...] w K. z dnia 25 listopada 2020 r. (data wpływu do organu 27 listopad 2020 r.) - uzupełnienia skargi z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt. II SAB/Kr 215/20 przesłanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został przez organy obu instancji prawidłowo ustalony na podstawie czynności kontrolnych podjętych w dniu 14 lipca 2020 r. przez organ I instancji. Ustalono wówczas, że w obrębie budynku frontowego przy ul. D. [...] były wykonywane prace takie jak: wymiana rynien, zadaszenie nad wejściem, konstrukcja lekka, stalowa, zamknięcie otworu okiennego płytą gipsową, wymiana drzwi wejściowych, wykonano prace w zakresie przewodów kominowych i wentylacji (wyprowadzono dwa przewody ponad połać dachu). Strony – właściciele budynku przedłożyli ponadto następujące dokumenty: książkę obiektu budowlanego, protokół kominiarskim protokół 5-letni budowlany sprawdzenia instalacji elektrycznej z dnia 7 czerwca 2019 r. (k. 16-25 administracyjnych akt sprawy PINB). Organ utrwalił stan faktyczny w dokumentacji fotograficznej. W aktach sprawy zalega także protokół z czynności kontrolnych dokonywanych wcześniej, w 2019 r. (k. 185-186 administracyjnych akt sprawy PINB). Wówczas stwierdzono, że "w chwili kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót w budynku, nie stwierdzono aby zakres robót obejmował ingerencję w konstrukcję obiektu". Z akt sprawy wynika, że organ II instancji ocenił wykonane po 2005 r. prace pod kątem wymogów prawa budowlanego (s. 6-8 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Sąd stwierdził, że poza sporem w przedmiotowej sprawie jest, że w budynku frontowym przy ul. D. [...] były prowadzone prace remontowe. Zakres i skala wykonywanych prac nie wpłynęły jednak, jak wynika z akt sprawy, na zmianę sposobu użytkowania budynku, nie były to zmiany w obrębie ścian nośnych budynku, a w świetle art. 29 Prawa budowlanego wykonane prace nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z prawem zostało wykonane odprowadzanie wody deszczowej z budynku przy ul D. [...] za pomocą rynien i rur spustowych do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się w drodze ul. D. (k. 75 administracyjnych akt sprawy MWINB oraz k. 46 PINB). W odniesieniu do wyprowadzenia ponad połać dachu przewodów kominowych roboty takie w świetle powołanego prawidłowo przez organ art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a ich wykonanie było podyktowane zaleceniami pokontrolnymi (k. 41, 33, 18 akt administracyjnych MWINB). Z kolei, w oparciu o ustalenia faktyczne (wizję lokalną) mając na uwadze parametry i charakterystykę zadaszenia w postaci lekkiej konstrukcji stalowej z wypełnieniem z poliwęglanu prawidłowo ustalono, że jego wykonanie nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów administracji odnośnie do przewodu napowietrznego - przyłącze leży w gestii dostawcy energii elektrycznej. Także roboty takie jak wymiana drzwi, demontaż krat i zamknięcie otworu okiennego płytą G-K nie kwalifikują się jako wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy także zwrócić uwagę na ustalenia protokołu z okresowej 5-letniej kontroli stanu technicznego parterowego budynku usługowego przy ul. D. [...] z dnia 18 grudnia 2019 r. z którego wynika, że nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w budynku frontowym przy ul. D. [...] nie wykonano takich robót, który obligowałyby organy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem kontrolowana decyzja była prawidłowa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi M. J. u podstaw którego leżało: i. błąd braku, a to brak ustalenia czy przewody kominowe zostały przez Inwestora wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu (§ 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), ii. błąd braku, a to brak ustalenia w jakiej odległości od skraju korony drzewa na działce skarżącej zostały przez Inwestora wykonane przewody kominowe, podczas gdy odległość ta nie powinna być mniejsza niż 6 metrów (§ 266 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), iii. błąd ustalenia, że w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr [...] obr. [...] wykonany został otwór okienny w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) przed zakupem udziałów w budynku przez P. P., podczas gdy takie ustalenie powinno być oparte o inne dowody niż wyłącznie oświadczenie Inwestora, który był zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy, iv. skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wody opadowe odprowadzane są w całości do kanalizacji, podczas gdy do kanalizacji odprowadzane są wyłącznie z jednej (frontowej) połaci dachu, a z drugiej połaci - poprzez dach budynku tylnego - odprowadzane są wprost na działkę skarżącej, v. skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż w budynku frontowym w okresie od 2005 roku nie zostały przeprowadzone żadne prace, na których realizacje wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenie w organie architektoniczno-budowlanym, vi. brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a to brak przesłuchania właścicieli nieruchomości zlokalizowanej na działce [...] obr. [...] do wszczętego postępowania, chociażby na okoliczność toczących się uprzednio postępowań o udzielenie pozwolenia na wykonanie otworu okiennego lub innych prac objętych niniejszym postępowaniem, podczas gdy przesłuchanie właścicieli (obecnych i uprzednich) nieruchomości sąsiednich pozwoliłoby na poczynienie ustaleń czy toczyły się w ogóle postępowania o udzielenie pozwolenia przed przystąpieniem do wykonania prac budowlanych na działce objętej niniejszym postępowaniem, jako, że osoby takie miałyby status strony w takich postępowaniach, vii. brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, viii. brakiem jakiejkolwiek weryfikacji składanych oświadczeń Pana P. P., który miał interes w uzyskaniu korzystnego dla niego rozstrzygnięcia w sprawie, czy zawartych w pismach (oraz kontrolach zlecanych przez P. [...] P.) informacji, które mijają się z prawdą, a mają jedynie rozwlekać prowadzone postępowanie w czasie oraz opieranie się na nich w sposób bezkrytyczny, podczas gdy możliwe było przeprowadzenie postępowania dowodowego także w oparciu o inne dowodowy, nie stanowiące wyłącznie oświadczeń Inwestora, b. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. oraz art. 71. ust 2 i 6 ustawy Prawo budowlane poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a to w szczególności poprzez jednoznaczne ustalenie kiedy i w jaki sposób doszło do zmiany funkcji mieszkalnej na użytkową, c. obrazę przepisu art. 12 P.p.s.a. w zw. z art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia należytego kręgu stron postępowania, a to chociażby współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy D. [...] zlokalizowanego na działce [...] [...] w osobie Pani K. A. bądź kuratora spadku po zmarłej dnia 2006 r. Pani K. A., czy zmarłego S. W., d. obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, e. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych; nieustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przez co należy uznać, że doszło do nierozpoznania istoty sprawy, f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. przez niezastosowanie art. 4 ustawy Prawo budowlane w zakresie wykonania daszku nad chodnikiem, podczas gdy daszek ten został wykonany w pasie drogowym, a więc nad nieruchomością nienależącą do Inwestora, b. przez niezastosowanie art. 4 ustawy prawo budowlane w zakresie wykonanych robót budowlanych i uznanie, że Inwestor miał prawo je wykonać, podczas gdy nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1. pismo Państwowej Służby Ochrony Zabytków z 22 stycznia 1993 r. na fakt powiększenia okien i drzwi po 1992 r., zmiany sposobu użytkowania budynku po 1992 r., negatywnego zaopiniowania powiększenia otworów okiennych i drzwiowych, 2. zawiadomienie PINB z 30 maja 2019 na fakt tego, że kontrola dotyczyła innego budynku i innego postępowania niż to, w którym zapadł zaskarżony wyrok, 3. pismo MPWIK S.A. w Krakowie z 24 czerwca 2019 r. na fakt jego treści, nieeksploatowania przez MPWIK S.A. w Krakowie kanalizacji deszczowej budynku nr [...] przy ul. D., 4. Protokół z oględzin nr 1008/2019 z 28 czerwca 2019 r. na fakt jego treści, postępowania w którym były przeprowadzane, podstawy dokonania ustaleń w oparciu o oświadczenia Inwestora, 5. Ogłoszenie z 04 września 2019 r. na fakt jego treści, 6. Protokół z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego z 18 grudnia 2019 r. na fakt jego treści, sposobu dokonania oględzin, załączonych dokumentów, 7. Odpis pisma skarżącej i jej męża z dnia 17 lipca 2020 r. na fakt jego treści, daty jego nadania, 8. Potwierdzenie nadania pisma z dnia 17 lipca 2020 r. na fakt daty nadania, 9. Odpis pisma w sprawie z dnia 3 sierpnia 2020 r. znak PINB.0133.30.2020.FPU na fakt jego treści. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. P. wniósł o; 1) oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów zgłoszonych w skardze kasacyjnej; 2) oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw; 3) zasądzenie od skarżącej kasacyjnie M. J. na rzecz uczestnika P. P. kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Istotna z punktu widzenia prawa materialnego część ustaleń faktycznych została oparta na protokolarnych ustaleniach dokonanych w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2020 r. oraz na wyjaśnieniach inwestora. W myśl art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak stwierdzono w piśmiennictwie, wykładając ten przepis, należy zauważyć, że to szczególne uprawnienie nie wyłącza obowiązku przeprowadzenia innych dowodów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli mimo przeprowadzenia kontroli istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pozostają niewyjaśnione. W szczególności jeżeli strona postępowania zaprzecza ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli, nie można, powołując się na te ustalenia, odmówić przeprowadzenia dowodów, o które wnosi (patrz: Zdzisław Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 4 do art. 81). Należy zgodzić się z tym stanowiskiem. Jest niewątpliwe, że czynności kontrolne, jakkolwiek mogą stanowić jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, mają charakter odmienny od oględzin. Nie podlegają rygorom, o których mowa w art. 79 § 1 K.p.a. Jest to uwarunkowane celem czynności kontrolnych, którym co do zasady jest potrzeba szybkiej interwencji nakierowanej na sprawdzenie okoliczności związanych z obowiązkami organu określonymi w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego. Interesy inwestora w trakcie czynności kontrolnych są chronione unormowaniem art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Natomiast inne strony, a więc podmioty zainteresowane zgodnością wykonywanych lub wykonanych robót z prawem, z uwagi na oddziaływanie tych robót na ich interes prawny, powinny mieć zagwarantowaną możliwość obrony swych praw w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym zgodnie z regułami art. 75 i nast. K.p.a. Niewystarczające jest w tej mierze, przed wydaniem decyzji, zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 in fine K.pa.). Pamiętać trzeba o zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postepowania. (art. 10 § 1 in principio K.p.a.). W sprawach z zakresu nadzoru budowlanego istotną rolę w postępowaniu wyjaśniającym pełni dowód z oględzin obiektu budowlanego. Bezpośrednia obserwacja pracowników organu jest wówczas połączona z wypowiedziami uczestniczących w oględzinach stron. W trakcie takiej czynności na miejscu, wypowiedzi stron są od razu konfrontowane ze stanowiskiem stron kwestionujących wypowiedzi przeciwne. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy przedmiotem postępowania sprawdzającego, a następnie administracyjnego, jest szereg robót wykonanych w dłuższym okresie czasu (kilkanaście lat), co do których toczy się między stronami spór. Jest oczywiste, że nawet dysponowanie przez pracownika organu wiedzą specjalistyczną nie jest z reguły wystarczające dla ustalenia zakresu i okresu wykonanych robót. Nie jest wykluczone, zwłaszcza gdy przeprowadzenie oględzin jest w terminie wyznaczonym na załatwienie sprawy niemożliwe lub znacznie utrudnione, poddanie weryfikacji protokolarnych czynności kontrolnych w drodze innych dowodów, w tym także w drodze odebrania oświadczenia od pozostałych stron. Nie można jednak poprzestać, w odniesieniu do zagadnień oczywiście kontrowersyjnych, na stwierdzeniu, że określona istotna okoliczność została ustalona na podstawie czynności kontrolnych i oświadczeniu samego inwestora. Obserwacja pracownika w głównej mierze odnosi się do stanu stwierdzonego w czasie kontroli. Rezultat tej obserwacji nie może zatem, nawet nie negując specjalistycznej wiedzy i doświadczenia pracownika organu, stanowić wyczerpującego dowodu na okoliczności, zdarzenia, czy też robót wykonanych w przeciągu wielu lat. W niniejszej sprawie ustalenia zostały dokonane bez zbadania stanowiska wnioskodawców w odniesieniu do kilku okoliczności, których wyjaśnienie jest istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. norm art. 48-51 Prawa budowlanego. Wnioskodawcy nie uczestniczyli w czynnościach kontrolnych w dniu 14 lipca 2020 r. Konkretyzując możliwość wpływu naruszenia wymogów postępowania wyjaśniającego, w tym pominięcia oświadczeń skarżących i dowodów przezeń oferowanych, na wynik sprawy, prześledzić należy sporne ustalenia. W kwestii odprowadzania wody deszczowej oparto się na czynnościach kontrolnych oraz treści pisma Klimat Energia-Gospodarka Wodna. Tymczasem skarżąca, nie negując odprowadzania wody deszczowej z części dachu do kanału ogólnospławnego, zarzucała, że z południowej połaci budynku frontowego woda opadowa spływa, poprzez dach budynku wykonanego nielegalnie w południowej części działki nr [...] , na działkę nr [...]. Niezależnie od trafności tego zarzutu, ustalenia tego nie można było oprzeć na czynności kontroli z dnia 14 lipca 2020 r., skoro w protokole kontroli stwierdzono, że "dokonano czynności kontrolnych ww. budynku od strony ul. D.". To zaś, że odprowadzanie do kanału ogólnospławnego jest z punktu widzenia technicznego prawidłowe, nie oznacza, że ta wypowiedź stosownej instytucji wyklucza inny fakt, tj. odprowadzanie wód opadowych z południowej części dachu na nieruchomość skarżącej. Odnotować w tym zakresie można również, że w protokole z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego z dnia 18 grudnia 2019 r. ujęto zalecenia dotyczące omawianego problemu. Zalecono m.in. zabezpieczenie szczeliny między ścianą hali a ceglanym murem przed wnikaniem wody opadowej. Wskazano na potrzebę wykonania obróbki blacharskiej zwieńczającej koronę muru z wywinięciem w stronę budynku hali. Niezależnie zatem od wiarygodności twierdzenia skarżącej w kwestii przedostawania się wód opadowych na działkę nr [...], jest niewątpliwe, że nie można problemu odprowadzania wód opadowych ograniczyć do stwierdzenia, że są one odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej. Mimo podniesienia tych zarzutów w odwołaniu, w odniesieniu do kwestii wód opadowych organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia stanowiska PINB. O razu, odnosząc się do kwestii przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego, omówionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skonstatować trzeba, że brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zamiaru jego wykonania, nie oznacza pozostawania przyłączy, jako urządzeń budowalnych, poza unormowaniami prawa budowlanego. Niewystarczające jest także oparcie się na czynności kontroli oraz "oświadczeniu współwłaściciela", jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji PINB, w zakresie okna w ścianie zachodniej budynku, według którego, okno istniało w dniu zakupu budynku. Skarżąca kwestionuje istnienie tego okna przed zakupem nieruchomości przez inwestora P. P. w 2005 r. Należy zaś podkreślić, że jeśli jest to okno w ścianie przeciwpożarowej, to jest oczywiste, że jego wykonanie poza ewentualnym uprawnieniem z decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie stwierdzono, nie odpowiadało przepisom o warunkach technicznych, niezależnie od daty jego wykonania. Z tych dwóch powodów organy nie mogły ograniczyć ustaleń w tej mierze do oświadczenia inwestora. Konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, że zgodność z prawem usytuowania okna w ścianie granicznej budynku nie była i nie jest przedmiotem innego postępowania organu nadzoru budowlanego. Odnośnie do wyprowadzenia dwóch przewodów wentylacji ponad połać dachu, należy zaaprobować stanowisko organów, że co do zasady, wykonanie zaleceń zawartych w protokole kontroli jest obowiązkiem podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym. Celem przeprowadzania kontroli jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektów budowlanych. Przepis art. 62 ust. 1a Prawa budowlanego nie przewiduje ani formy, w jakiej wydawane są zalecenia pokontrolne, ani sposobu dokumentowania ich wykonania. Trzeba jednak mieć na uwadze, że z kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego należy sporządzić protokół. Dlatego też w takim protokole powinny być zawarte zalecenia pokontrolne. Również w protokole wymaga odnotowania kwestia wykonania zaleceń pokontrolnych z poprzedniej kontroli. Z omawianej regulacji ust. 1a wynika, że aby kontrola stanu technicznego obiektu budowlanego miała sens i rzeczywiście służyła osiągnięciu zamierzonego celu, powinna się zakończyć sporządzeniem zaleceń pokontrolnych (jeżeli stan techniczny obiektu budowlanego tego wymaga), a każda następna kontrola powinna się rozpoczynać od sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", WK"2016, pkt 3 do art. 62). Jeśli zatem inwestor wykonał roboty realizując obowiązek nałożony zaleceniem uprawnionego organu lub podmiotu wskazanego w art. 62 ust. 6 Prawa budowlanego, to co do zasady, nie ma podstaw do żądania wykazania przez inwestora, że posiada uprawnienie do wykonania zaleconych robót w postaci pozwolenia na budowę lub braku sprzeciwu do zgłoszenia. Zakres i warunki wykonywania robót remontowych określa w tym wypadku plan robót remontowych, o których mowa w § 4 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Szczególny charakter protokołu kontroli nie pozbawia jednak organu nadzoru budowlanego kompetencji do weryfikacji samego protokołu oraz do zbadania wykonania zawartych w nim zaleceń (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2767/20). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona postępowania podnosi, w związku z funkcjonowaniem wykonanego urządzenia technicznego, zarzut naruszenia jego uzasadnionych interesów – w tym przypadku szkodliwe oddziaływanie wyziewów z kominów na jej nieruchomość. Również zatem w tym przypadku niezbadanie zasadności twierdzeń skarżących i ograniczenie się do rezultatu kontroli oraz protokołu z wykonania zaleceń kontroli okresowej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji, opierając się na oświadczeniu "współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości" (czyli inwestora) ustalił, że "w przedmiotowym budynku frontowym wymieniono drzwi wejściowe w 2020 r. bez naruszania otworu, czy też nadproża, a wewnątrz budynku wykonano tylko roboty malarskie oraz wypełnienie otworu ściany nośnej, które nie były związane z powiększeniem otworu, a jedynie jego wypełnieniem". Podobne stanowisko wyraził w tym zakresie organ odwoławczy. Organy w tym przypadku nie podjęły próby ustalenia, czy doszło do wykonania wewnątrz budynku innych robót w okresie od 2005 r., mimo że podkreślały, iż przedmiotem sprawy są roboty wykonane od 2005 r., a skarżący oferowali w zakresie robót wewnątrz budynku obszerny materiał dowodowy. Przy braku tych ustaleń, a także niewskazaniu co najmniej, że roboty wewnątrz budynku w 2020 r. wykonano po wejściu w życie, z dniem 19 września 2020 r., noweli Prawa budowlanego, przedwczesne jest powołanie się przez organ odwoławczy na art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od wejścia w życie noweli. Dodać jednak można, że oparcie się, w ustaleniu zakresu wykonanych robót na protokole czynności kontrolnych z dnia 14 lipca 2020 r. zdaje się wskazywać na wykonanie robót w okresie objętym stanem prawnym sprzed wejścia noweli w życie. Nadto, jest oczywiste, że w spornym okresie, tj. od 2005 r. do 2020 r., doszło do zmiany charakteru prowadzonej w budynku działalności gospodarczej. Abstrahując od tego, czy zasadne jest pominięcie ustalenia co do pierwotnego sposobu użytkowania budynku, będącego według skarżących budynkiem mieszkalnym, w którym jest jeszcze zameldowana jedna osoba (nieżyjąca), zwrócić trzeba uwagę na to, że zmiana sposobu użytkowania może wynikać ze zmiany rodzaju prowadzonej w budynku działalności usługowej. Także więc w powiązanych ze sobą okolicznościach dotyczących robót wewnątrz budynku frontowego oraz zmiany rodzaju działalności usługowej, nie wykluczając konieczności ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania oraz dokonanych następnie zmian, oparcie się na oświadczeniu inwestora oraz rezultacie czynności kontrolnych mogło stanowić naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń w zakresie postępowania wyjaśniającego. Przedstawiając zaś argumentację w zakresie podstawy prawnej i wyjaśniając ją wyraził to w sposób nieprecyzyjny do tego stopnia, że stanowisko Sądu w tym zakresie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny określił zbiorczo roboty wykonane po 2005 r. jako prace remontowe. Nawiązał w ten sposób do sentencji decyzji PINB, w której wskazano, że odstępuje się od nałożenia na P. P., jako inwestora robót budowalnych, polegających na wykonywaniu po 2005 r. prac remontowych w budynku frontowym, obowiązku wykonania dodatkowych robót. Uznając, że nie były to zmiany w obrębie ścian nośnych budynku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 29 Prawa budowlanego, wymagane prace nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy w odniesieniu do robót wewnątrz budynku przytoczył znowelizowany w 2020 r. przepis art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego. Pamiętać zaś trzeba, że od 2005 r. do daty wykonania ostatnich weryfikowanych robót (z uwagi na niepodanie tej daty przez organy należy założyć że chodzi o stan robót na dzień wykonania czynności kontrolnych, tj. 14 lipca 2020 r.), wymogi w zakresie zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zmieniały się wielokrotnie. W sytuacji, w której organy nie sprecyzowały okresu, w którym były wykonywane roboty wewnątrz budynku, określone jako remont, nie jest możliwe wskazanie jaki reżim prawny w zakresie zgody na wykonanie robót remontowych obowiązywał. Można jednak odnotować, że do czasu noweli Prawa budowalnego, która została uchwalona ustawą z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 Prawa budowalnego przewidywał obowiązek zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 (a więc remontu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków). Nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dodano przepis art. 30 ust. 2 pkt 2a, zgodnie z którym, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 2 pkt 1 była zaś mowa o remoncie obiektów budowlanych. Dopiero zaś na skutek noweli z dnia 16 grudnia 2016 r. przepis art. 30 ust. 2 pkt 2a uzyskał brzmienie, według którego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, dotyczącego: a) budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, b) przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślanie zatem, że roboty remontowe wewnątrz budynku nie dotyczyły ścian konstrukcyjnych, zresztą kwestionowane przez skarżących nie oznacza, że od 2005 r. roboty tego rodzaju były zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Zauważyć nadto można, że w okolicznościach niniejszej sprawy, po precyzyjnym ustaleniu zakresu i okresu wykonania robót wewnątrz budynku, należy ustalić, czy rzeczywiście dokonano remontu (art. 3 pkt 8), którego istotną cechą jest odtworzenie stanu pierwotnego, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, czy też dokonano przebudowy (art. 3 pkt 7a), jak twierdzą skarżący, podnoszący zmianę parametrów użytkowych pomieszczeń. Konieczność ponownego zbadania powyższych okoliczności faktycznych po uzupełnieniu materiału dowodowego oferowanego przez skarżących oznacza, że postępowanie administracyjne musi być przeprowadzone od początku przed organem pierwszej instancji. Dopiero po precyzyjnym ustaleniu zakresu i okresu wykonania kwestionowanych przez skarżących robót budowalnych, możliwe będzie zastosowanie wobec tych robót stosownych norm prawa materialnego. Nie kwestionując potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich podmiotów mających w tym interes prawny, można podkreślić, że zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów stanowiących podstawę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) mogą skutecznie podnosić osoby, których ewentualne pominięcie dotyczy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego, w kwocie 1227 zł, zasądzono od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. W pkt 3 wyroku orzeczono o oddaleniu wniosku uczestnika postępowania P. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ do uczestnika postępowania nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 P.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W odniesieniu do osoby uczestnika, który nie był skarżącym przed wojewódzkim sądem administracyjnym, przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie stanowią inaczej.