I SA/Wa 2619/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 września 2022 r. nr DN.rn.625.135.2021 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 października 2021 r. nr WS-III.7515.1.15.2017.AM; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 20 września 2022 r. nr GZ.rn.625.135.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 października 2021 r. nr WS-III.7515.1.15.2017.AM stwierdzającą, że nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...], gm. Kat. K., o pow. [...] m2 , objęta wykazem hipotecznym lwh [...], gm. Kat. K., stanowiąca własność J. L. (poprzednika prawnego wnioskodawczyń: K. M. i E. L.) - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej jako dekret). W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że na spornym terenie znajdował się obiekt mieszkalny byłego właściciela majątku, oddzielny kompozycyjnie od zabudowań gospodarczych. Podał też, że zgodnie z protokołem w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku K., zajmował on [...] ha powierzchni ogólnej, w tym [...] ha użytków rolnych: [...] ha gruntów ornych, [...] ha łąki dwukośnej i [...] ha pastwisk, a więc powierzchnia użytków rolnych (grunty orne, łąki, pastwiska), przekraczała [...] ha. Tym samym wg organu uzasadnione jest przyjęcie, że spełniona została przesłanka obszarowa, wymieniona w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ ustalił ponadto, że objęta wnioskiem dawna parcela pb [...], gm. kat. K., o pow. [...] m2 miała charakter budowlany i wchodziła w skład obecnych działek ewidencyjnych: cz. działki nr [...] o pow. [...] ha (ogólna pow. [...] ha), cz. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha (ogólna pow. [...] ha) oraz cz. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha (ogólna pow. [...] ha), i że zgodnie z obecnymi mapami oraz ewidencją gruntów na spornej nieruchomości znajduje się nowy budynek, nieistniejący w chwili przejęcia na cele reformy rolnej. Organ wyjaśnił ponadto, że w celu ustalenia charakteru zabudowań oraz funkcjonowania majątku, zwrócono się do szeregu instytucji, które mogłyby posiadać dokumenty pozwalające na ustanie stanu faktycznego (...), pozyskany materiał dowodowy okazał się ubogi, jednakże wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jak podał minister, w zasobach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Studium urbanistyczno-konserwatorskim "[...] ul. [...] Zespół Szpitala Psychiatrycznego", odnaleziono fotografię budynku znajdującego się na dawnej parceli pb [...] (ul [...]), którego datę powstania określono na początek XX wieku i okraszono informacją, że "jest to dawny dwór niegdyś własność żydowska". Wg wnioskodawczyń, ww działka była zabudowana domem mieszkalnym właściciela majątku i jego rodziny. W sporządzonym w dniu 27 lutego 1945 r. protokole w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku K., wśród przejętych budynków wymieniono dom mieszkalny, który składał się z 7 pokoi i kuchni (wg organu "był to prawdopodobnie budynek zlokalizowany na spornej parceli"). Poza tym na terenie majątku znajdowały się jeszcze takie budynki jak; dom dla pracowników, garaż, stajnie, stodoły, barak dla świń, barak dla ludzi, szopa. Wskazano także, że wg dokumentów komunalizacyjnych z akt Urzędu Wojewódzkiego w K., budynek przy ulicy [...] miał charakter wyłącznie mieszkalny (funkcja taka wymieniona jest m.in. w decyzji Prezydenta Miasto K. z dnia 30 sierpnia 1995 r. znak: GM-02'i-1.74102-128-3/95), w latach 90-tych ubiegłego wieku był w bardzo złym stanie, co stało u podstaw jego przekazania przez K. Szpital Neuropsychiatryczny na rzecz Gminy K., a następnie rozebrania. Zdaniem organu ww. dowody "nie są wystarczające do jednoznacznego stwierdzenia, że zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność oddzielnego, samodzielnego funkcjonowania części gospodarczej majątku oraz spornej nieruchomości na której posadowiony był dawny dwór. Taki związek można byłoby wykazać, gdyby bezpośredni zarząd nad częścią gospodarczą majątku wykonywany był właśnie z budynku dworu, a wykazanie takiego związku funkcjonalnego jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia podpadania spornej nieruchomości pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej." Wg ministra nie ma żadnych dowodów, poświadczających taki stan faktyczny. Dalej organ wskazał, że "rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych, a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na rzecz Państwa". Finalnie organ przyjął, że uzasadnione jest stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...] – nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnośnie do odwołania Prezydenta Miasta K. minister m.in. podał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 23 lipca 1960 r., nr R-UR-IX-3/60 o przejęciu na własność Państwa konkretnie oznaczonych nieruchomości w gminie katastralnej K. ([...]), w uzasadnieniu którego wskazano, że przejmowane nieruchomości stanowiły jedność gospodarczą" m.in. z Iwh [...] - nie regulowało kwestii przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości, tj. nieruchomości wchodzących w skład Iwh [...], a ponadto ww orzeczenie zapadło w oparciu o art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 17). Skargę na ww decyzję w imieniu Skarbu Państwa (dalej jako skarżący) wniósł Prezydent Miasta K. Zarzucił ministrowi naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez przyjęcie, iż nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna pb [...] gm. kat. K., o pow. [...] m2 objęta wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K., stanowiąca byłą własność J. L.: nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia; Narodowego z dnia 6 września 1945 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (DZ.U. 1945, nr 3, p. 13 ze zm.). 2) art. 77§1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując co do zasady argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Uczestniczki zarzuciły m.in. brak interesu prawnego po stronie Skarbu Państwa, gdyż aktualnie jest on właścicielem tylko części ww nieruchomości. Sąd zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 Nr 3 poz. 13; dalej jako dekret) został uchylony, pomimo to, jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, a także uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III CZP 21/11 - w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 grudnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nadal właściwe do orzekania w tego typu sprawach są organy administracji a podstawę prawną w tym zakresie stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10 poz.51 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie). Stosownie do art. 2 ust.1 lit. e) dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jak wskazał Sąd Najwyższy w przywołanej wyżej uchwale, zarówno § 5 rozporządzenia wykonawczego, jak i powołana w nim podstawa ustawowa w postaci art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nadal powinny stanowić podstawę prawną do orzekania na drodze administracyjnej, czy w sprawach wątpliwych dana nieruchomość odpowiada zakresowi pojęcia nieruchomości ziemskiej we wskazanym przepisie tego dekretu. Trzeba jednak podkreślić, że ewentualne orzekanie na podstawie ww. przepisu miało (i ma) miejsce jedynie w kwestiach związanych z zaprzeczeniem wystąpienia skutku, jaki z mocy dekretu następował w dacie jego wejścia w życie, tj. skutku w postaci przejścia prawa własności objętych jego normą nieruchomości na rzecz Państwa. Zarówno bowiem dekret "o reformie rolnej", jak i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie zawierały uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e) nieruchomości ziemskich, a w szczególności nie przewidywały wydawania w tym zakresie aktów o charakterze deklaratoryjnym. Przejście nieruchomości ziemskiej na własność Państwa następowało z mocy prawa, bez potwierdzania tego faktu w formie decyzji administracyjnej lecz co najwyżej nie mającego jej mocy zaświadczenia. Rozporządzenie z 6 września 1944r. w § 6 przewiduje dopuszczalność złożenia wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a rozstrzygnięcie w tego typu sprawach następuje na podstawie § 5 omawianego rozporządzenia w formie decyzji administracyjnej. Stronami postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej są dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa jako nacjonalizator (w ramach imperium) i beneficjent nacjonalizacji (nabywca nieruchomości z mocy prawa), natomiast aktualni właściciele tych gruntów w ocenie Sądu nie mają interesu w sprawie. W konsekwencji Sąd przyjął, że z uwagi na stricte historyczny charakter sprawy, zarzut uczestników co do naruszenia art. 28 kpa poprzez uznanie Skarbu Państwa za stronę - nie znajduje uzasadnienia. W sprawie prowadzonej na podstawie przepisów rozporządzenia organy administracji nie orzekają o prawach rzeczowych do ww. nieruchomości, a jedynie o tym, czy dany majątek ziemski (bądź jego część) podlegał pod działanie dekretu PKWN. Negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie w ramach § 5 rozporządzenia nie oznacza, że po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu prawo własności ww. majątków ziemskich automatycznie "wraca" w naturze do spadkobierców dawnych właścicieli- niezależnie od tego kto jest obecnie wpisany w księdze wieczystej jako właściciel (szerzej w tym zakresie por. wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 471/20 z 4-11-2020r.). Nie ma więc żadnych wątpliwości co do tego, że Skarb Państwa jest w tym wypadku stroną postępowania, bo spór toczy się między nim a następcami dawnych właścicieli. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ministra dotycząca jedynie [...] mkw z [...]-ha majątku. Jak podał minister chodziło o działkę zabudowaną, której charakteru zabudowy pomimo zwrócenia się do licznych archiwów i instytucji organ nie mógł ustalić, finalnie oparł się więc na odnalezionym w zasobach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków jednym zdjęciu, "prawdopodobnie" obrazującym budynek dawnego "dworu" i uznał, że skoro nie ma dowodu na istnienie związku funkcjonalnego z całym majątkiem ziemskim, to oznacza, że ww. działka nie podpadała pod działanie dekretu. W ocenie Sądu taka narracja nie znajduje uzasadnienia. Już samo orzekanie w trzeciej dekadzie XXI wieku o zaistnieniu z mocy prawa skutku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu budzi wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwość budzi też mające charakter przypuszczający stwierdzenie organu, że "prawdopodobnie chodzi o budynek odnaleziony na zdjęciu" – gdyż aktualnie budynku nie ma, a wnioskodawcy nie przedstawili żadnych miarodajnych zdjęć w tym zakresie. Dołączone do wniosku zdjęcia rodzinne (poza może jednym) niewątpliwe nie zostały zrobione przed budynkiem usytuowanym na zdjęciu pozyskanym przez organ. W tym miejscu trzeba też zdecydowanie podkreślić, że akta administracyjne nie zostały ponumerowane a argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odnosi się do konkretnych dowodów z konkretnych kart akt czy dołączonych map. Ponieważ jednak w aktach jest tylko jedno zdjęcie budynku mieszkalnego podpisane jako "prawdopodobnie własność żydowska" Sąd przyjął, że chodzi o ten właśnie budynek. Odnosząc się zatem do znajdującego się w aktach zdjęcia obrazującego budynek, Sąd uznał, że oderwanie go od majątku ziemskiego z powołaniem się na wykreowany przez orzecznictwo "związek funkcjonalny z resztą majątku" – bez jakichkolwiek rzeczowych argumentów w tym zakresie - nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zresztą minister nie wykazał ani istnienia związku funkcjonalnego ani jego braku, wskazał jedynie, że w braku jakichkolwiek danych należy przyjąć, że związek funkcjonalny ww. budynku z majątkiem ziemskim nie istniał. Ani minister ani wojewoda nie wyjaśnili jednak, skąd – w takim przypadku – przekonanie, że ww. budynek miał charakter "reprezentacyjny", nie zlokalizowali też na dołączonej mapie (gdzie ww. budynek nie został przez organ wskazany) gdzie są (były) pozostałe budynki jak: "dom dla pracowników, garaż, stajnie, stodoły, barak dla świń, barak dla ludzi, szopa". Każdy argument z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma charakter stricte hipotetyczny, co jest niedopuszczalne w realiach tej regulacji. Niedopuszczalne są jakiekolwiek domniemania czy uogólnienia. Brak rzetelnych danych o zabudowaniach majątku z pierwszej połowy XX wieku nie uzasadnia przyjęcia, że nie były one powiązane funkcjonalnie z tym majątkiem. Tymczasem organ wywiódł, że skoro w tym zakresie nie ma żadnych danych, a ww. parcela była zabudowana, to nie podlegała pod przepisy dekretu. Taka argumentacja nie jest wystarczająca do dokonania realnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nie rozpoznano bowiem istoty sprawy a narracja organu pozostaje bez jakiegokolwiek nawiązania do linii orzecznictwa opartej na związku funkcjonalnym części reprezentacyjnej majątku z jej częścią gospodarczą. Przywoływanie w tym miejscu licznych tez orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia, ponieważ organ nie wykazał, że zdjęcie zawarte w aktach sprawy obrazuje ów "dwór" czy inny usytuowany na ww. parceli budynek mieszkalny, nie mówiąc już o kwestiach funkcjonalności czy jego reprezentacyjnym charakterze, niestety rozważań w tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle. Ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się do regulacji i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bez sugestii co do tego, że mamy do czynienia "prawdopodobnie" z budynkiem odnalezionym w Urzędzie wojewódzkim; a jeśli ustali, że chodzi istotnie o ten budynek, to – odniesie się do przepisów dekretu i ukształtowanej na jego tle linii orzecznictwa w kontekście całego majątku i innych zabudowań gospodarczych, jak i rzeczowo - do kwestii istnienia bądź nieistnienia "związku funkcjonalnego". Wbrew bowiem ogólnikowemu stwierdzeniu organu, sam fakt zabudowania ww. parceli nie świadczy o braku podpadania tej części majątku pod przepisy dekretu. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie istotna jest kwestia ustaleń co do tego czy istotnie, jak twierdzi skarżący, ww. parcela była objęta postępowaniem zakończonym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 23 lipca 1960 r. nr R-UR-IX-3/60 a ponadto organ powinien odnieść się także do danych księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...][...] obręb [...] P. W sprawie nie chodzi zatem o dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, bo organ w odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazał, że zwrócił się do wielu enumeratywnie wymienionych instytucji lecz pozostało to bezskuteczne. Finalnie istotna jest zatem rzeczowa analiza zebranego (znikomego) materiału dowodowego i jego ocena, a także jej uzewnętrznienie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa ( i art. 135 kpa w stosunku do decyzji organu I instancji).