II SAB/Sz 74/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi T. T. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego T. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 listopada 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji w K. wniosek o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnych mu kwot świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Skarżący podał, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a ustawy o Policji określający wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. W dniu 29 listopada 2018 r. Komendant Powiatowy w K. wysłał pismo, skarżącego do komórki finansowej Komendy Wojewódzkiej Policji - zgodnie z właściwością. Pismem l.dz. [...] z 28.12.2018r. wysłanym do skarżącego, organ zawiadomił wyżej wymienionego m.in. o braku podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwagi na brak regulacji prawnych, oraz o tym, że niezbędne czynności materialno-techniczne w zakresie ponownego przeliczenia ekwiwalentu zostaną dokonane w momencie pojawienia się norm prawa materialnego dotyczących przyjęcia właściwego czynnika mnożenia i tym samym umożliwiających organowi dokonanie przedmiotowych naliczeń, bez konieczności ponownego składania wniosku. Pismem z dnia 14 czerwca 2019r. skarżący wniósł za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji ponaglenie do Komendanta Głównego Policji w W. w związku z bezczynnością Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie ponownego prawidłowego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Komendant Główny Policji podtrzymał stanowisko organu i ponownie poinformował skarżącego, iż aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania z uwagi na brak stosownych regulacji dotyczących przyjęcia właściwego czynnika mnożenia przy ustalaniu należnych ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Następnie w dniu 10 lipca 2019 r. T. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wniosku z dnia 23 listopada 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgłoszonego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 i następne ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o: - zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, - zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący podniósł, że otrzymał zaniżony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, dlatego też zwrócił się do organu z podaniem o ustalenie prawidłowej wysokości wyrównania. Zdaniem skarżącego, z wykładni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego daje się wywieść sposób obliczenia ekwiwalentu, a zatem nierozpatrzenie złożonego przez niego wniosku stanowi o bezczynności organu. W tym zakresie powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że do chwili obecnej nie doszło do uchwalenia nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Organ podniósł, że zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż nie mógł przeliczyć ekwiwalentu z powodu braku instrumentów prawnych. Nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu, przy czym jego przyznania nie odmówiono, o czym poinformowano skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na nierozpoznaniu złożonego przez niego wniosku z dnia 23 listopada 2018 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługującego policjantowi w przypadku zwolnienia ze służby. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ. Iex nr 121906). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym. Stąd wniosek organu o odrzucenie skargi nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 23 listopada 2018 r. zwrócił się do organu o uchylenie czynności materialno-technicznych polegających na wypłacie zaniżonych świadczeń oraz wydanie decyzji w sprawie przyznania wyrównania należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w okresie służby czynnej w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/1, w którym to uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok dostępny w Internecie). Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformował go, że nie może uchylić dokonanej czynności materialno-technicznej, natomiast wniosek przekazał do komórki finansowej, ale do czasu ustalenia szczegółowych zasad dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę różnicy w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wstrzyma się z wydaniem stosownej decyzji. Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Rozważając sporną kwestię możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na uwagę zasługuje tu wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 270/19. W wyroku tym zaakcentowano, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (wyrok dostępny w Internecie). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższą argumentację, gdyż niewątpliwie wyrok TK jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku TK. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Kolejnym obowiązkiem Sądu jest określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie, w tym przyjmuje się, że wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji organ był uprawiony wyłącznie do udzielenia pisemnej informacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), natomiast o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.