III OSK 2286/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łomża od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 93/19 w sprawie ze skargi C.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Łomża w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pytanie prasowe oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 października 2019 r., w sprawie II SAB/Bk 93/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta Łomża (dalej: Prezydent) w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pytanie prasowe: 1/ zobowiązał Prezydenta do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego z 20 marca 2019 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia listy osób, którym przyznano bony edukacyjne, daty złożenia wniosku o dofinansowanie studiów oraz listy osób, którym przyznano bony edukacyjne niebędących w grupie osób preferowanych, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt, 2/ stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, 3/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4/ nie wymierzył Prezydentowi grzywny, 5/ zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyrok stwierdzono, że w sprawie wcześniej rozstrzygniętej pod sygnaturą II SA/Bk 33/19 Sąd przesądził, że żądane informacje są informacjami publicznymi. Odpowiedzi z 1 sierpnia 2019 r., nie można uznać za załatwienie wniosku, bowiem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 4 Prawa prasowego było nieuprawnione, a w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: – art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przy rozpatrywaniu sprawy, iż z dyspozycji tego przepisu wynika, że ocena prawna pozostaje w ścisłym związku ze wskazaniami co do dalszego postępowania i nie można jej wyinterpretować w oderwaniu od przedmiotowych wskazań, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie, że skoro zarówno Sąd, jak i Prezydent, są związani oceną prawną WSA w Białymstoku wyrażoną w wyroku z 19 czerwca 2019 r., II SAB/Bk 33/19, polegającą na przyjęciu, że wszystkie wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, to w związku z tym informacje te podlegają wyłącznie procedurom udostępnienia lub odmowy wskazanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Z pełnego brzmienia uzasadnienia, w szczególności zaś z wyartykułowanych w nim wskazań co do dalszego postępowania wynika natomiast, że w niniejszej sprawie Prezydent powinien w pierwszej kolejności ustalić w jakim trybie skarżący kieruje zapytanie, a następnie zakomunikować stronie jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz co skarżąca powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg. Powyższe nakazuje przyjąć, iż WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 33/19 co do zasady dopuścił możliwość dalszego procedowania przez Prezydenta w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914 ze zm.; dalej p.p.) w przypadku uznania wnioskowanych informacji za informacje niepodlegające obowiązkowi udostępnienia z uwagi na treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p.; – art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia samoistnie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność istnienia bądź nieistnienia obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji przez Prezydenta, podczas gdy ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż Prezydent faktycznie nie dysponował żądaną informacją, bowiem nie miał możliwości przetwarzania danych osobowych uczestników poprzez udostępnianie ich prasie, co oznacza, że nie dotyczy go obowiązek udostępnienia informacji, o którym mowa w art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.d.i.p. ani wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., i w związku z tym nie można mu zarzucić bezczynności na podstawie przepisów u.d.i.p.; – art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 120 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodów i pominięcie w przedstawionym stanie sprawy istotnych dla jej wyniku okoliczności, skutkujące wadliwym przyjęciem, że Prezydent był w sprawie bezczynny, jak również zawarcie w wyroku błędnych wytycznych co do dalszego postępowania oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznie z wymaganiami określonymi w tym przepisie, w szczególności w zakresie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku wydanym w sprawie II SAB/Bk 33/19, co tym samym pozbawienia strony możliwości jego weryfikacji; 2/ naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 3a, art. 4 ust. 1 i 3 p.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do Prezydenta nie ma zastosowania art. 4 ust. 3 p.p. skoro nie jest on podmiotem zobowiązanym wymienionym w art. 4 ust. 1 p.p., a ponadto, że WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 33/19 w ramach wyrażonej oceny prawnej wskazał, iż wniosek dotyczył informacji publicznych, co zdaniem Sądu I instancji implikuje stosowanie wyłącznie przepisów u.d.i.p na podstawie art. 3a p.p., podczas gdy pomimo braku wymienienia Prezydenta w treści art. 4 ust. 1 p.p. w myśl kodeksowej zasady prawdy obiektywnej jest on zobowiązany procedować zgodnie z art. 4 ust. 3 p.p., gdy o udzielenie informacji, która nie podlega obowiązkowi udostępnienia w trybie u.d.i.p. na podstawie wyłączenia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zwraca się przedstawiciel prasy, który należycie udokumentuje swoje umocowanie, jednocześnie obejmując ochroną słuszny interes obywateli, których danych osobowych dotyczy wniosek, – art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich zastosowanie i niezasadne uznanie, że Prezydent dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie go do załatwienia sprawy w trybie u.d.i.p., podczas gdy Prezydent prawidłowo, zgodnie ze wskazaniami WSA w Białymstoku co do dalszego sposobu postępowania, dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, zastosował art. 13 ust. 1 w zw. ust. 2 u.d.i.p. w zakresie pytania 1 i zażądał wykazania wagi wnioskowanej informacji dla interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po czym wnioskodawca wycofał wniosek i obowiązek procedowania w trybie u.d.i.p. ustał, zaś w zakresie pytań 2-4 prawidłowo zakwalifikował wnioskowane informacje jako podlegające wyłączeniu z obowiązku udostępnienia na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i udzielił skarżącemu pisemnego uzasadnienia przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanych informacji, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 3 p.p., a zatem nie dopuścił się bezczynności w realizowaniu obowiązków przewidzianych w p.p., zwłaszcza że termin wskazany w art. 4 ust. 3 p.p. nie rozpoczął biegu. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie. Istota wszystkich zarzutów sprowadza się bowiem kwestionowania związania wcześniejszym wyrokiem Sądu w zakresie tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną i w jakim trybie powinny być rozpoznane tj. prawa prasowego, czy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności stwierdzić należy że, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem - co jednak bezspornie w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w prawomocnym wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r., w sprawie II SAB/Bk 33/19 wywiódł, że " Niewątpliwie zaś zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych. Są to informacje o sposobie zadysponowania środkami publicznymi przez organ władzy publicznej jakim jest prezydent miasta". Z kolei Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika z art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. W rozpoznawanej sprawie trybem udzielenia informacji prasie był niewątpliwie tryb przewidziany w art. 3a Prawa prasowego, o czym świadczy również treść odpowiedzi C. Zborowskiego na pismo Prezydenta z 11 lipca 2019 r., w którym stwierdził on, że wnosi o rozpoznanie sprawy w oparciu o ustawę P.p. Stosując natomiast tryb określony w art. 3a Prawa prasowego żadnych wątpliwości nie może budzić to, że rozpoznając wniosek organ powinien zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dużej mierze niewiadomą pozostaje to dlaczego Prezydent Łomży uważa, że w przypadku rozpoznania przez niego wniosku o udzielenie informacji publicznej złożonego przez prasę uprawniony on jest do sposobu zachowania wynikającego z art. 4 Prawa prasowego. Prezydent miasta nie należy do podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie, a uprawnienie prasy do żądania udzielenia informacji od podmiotów, które nie są zobowiązane do jej udzielenia w trybie dostępu do informacji publicznej nie uprawnia prezydenta miasta do stosowania art. 4 Prawa prasowego, gdyż jest on podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej nie tylko na żądanie prasy, ale również każdego obywatela. W sprawie II SAB/Bk 33/19 Sąd nie poddał pod rozwagę organu tego, czy należało zastosować art. 3a czy art. 4 Prawa prasowego. Słusznie zostało tam stwierdzone, że w przypadku procedowania na podstawie przepisów u.d.i.p. organ co do zasady powinien załatwić sprawę w terminie 14 dni. W przypadku natomiast złożenia wniosku na podstawie Prawa prasowego należy wezwać wnioskodawcę do udokumentowania działania w imieniu prasy, gdyż powoływanie się na bycie dziennikarzem, nie zwalnia z obowiązku potwierdzenia, że jest się przedstawicielem prasy. Po takim potwierdzeniu zgodnie z art. 3a Prawa prasowego sprawa powinna rozpoznana zgodnie z unormowaniami ustawy do informacji publicznej. Nie można pominąć również tego, że WSA w Białymstoku rozpoznając sprawę II SAB/Bk 33/19 jednoznacznie wypowiedział się co do tego, że w sprawie nie zaistniała sytuacja opisana w art. 4 ust. 1 P.p. i to stanowisko również wiązało organ administracji. Niezależnie jednak od związania prawomocnym wyrokiem sądu w rozpoznawanej sprawie żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi to, że wniosek skarżącego z 20 marca 2019 r. w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku stanowił informację publiczną i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien być rozpoznany. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 3a, art. 4 ust. 1 i 3 p.p. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p były pozbawione słuszności. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podobnie jak i jego sentencja są zrozumiałe i zasadne. Jeżeli bowiem Sąd w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, to w takim stwierdzeniu nie można upatrywać błędnego rozstrzygnięcia, czy też niewłaściwego uzasadnienia wyroku. Rzeczą zrozumiałą i akceptowalną jest to, że nie można podważać skutecznie prawidłowości sporządzonego uzasadnienia z tego powodu, że ma się odmienny pogląd na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji spełnia wszystkie wymogi wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., tym samym nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu prawa. Niewiadomą pozostaje natomiast w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszeń art. 120 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., gdyż sprawa została rozpoznana we właściwym trybie, a zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał przeprowadzenia dowodów uzupełniających. Na tle ostatniego z zarzutów tj. naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. stwierdzić należy jedynie tyle, że pogląd organu odzwierciedlający się w przekonaniu, że nie dysponuje on żądaną informacją, gdyż nie ma prawnych możliwości jej udostępnienia jest błędny. Skoro organ w rozpoznawanej sprawie jest w posiadaniu żądanych informacji to może je udostępnić lub odmówić udostępnienia zgodnie z przepisami u.d.i.p., jednak nie może twierdzić, że takiej informacji nie posiada. Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, w sposób jednoznaczny wyjaśnił, że wniosek powinien być rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Sąd Wojewódzki nie przesądził natomiast tego w jaki sposób wniosek ten ma zostać rozpoznany. Przypomnieć należy pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z 8 listopada 2012 r. w sprawie I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Osoba taka musi się bowiem liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swej tożsamości. Jednocześnie Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na to, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygnięta na tle okoliczności konkretnej sprawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i powoływanej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny obecnie nie dostrzega przesłanek, aby w rozpoznawanej sprawie nie można było ujawnić danych personalnych osób, których ujawnienia żądał wnioskodawca. Tym niemniej zwrócić uwagę należy również na to, że odmowa udostępnienia danych z uwagi na prywatność osób, może nastąpić jedynie z powołaniem się na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednak wówczas organ powinien na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wydać decyzję. W tym stanie rzeczy również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).