I SA/Wa 1500/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 12 maja 2020 r. nr KOX/289/Po/18 umorzyło zainicjowane wnioskiem C. K. postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości będącej własnością [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], związanego z lokalem nr [...], mieszczącym się w posadowionym na tym gruncie budynku mieszkalnym. Orzeczenie to zapadło przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Pismem z 3 grudnia 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział C. K. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu współużytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 (w udziale wynoszącym [...] części) i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nowy jej wymiar w wysokości [...] zł. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu 13 grudnia 2018 r. Wnioskiem z 3 stycznia 2019 r. (wniesionym drogą elektroniczną 18 stycznia 2019 r.), C. K. wystąpił w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) przywoływanej dalej jako "u.g.n.", do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty jest niezasadne. Orzeczeniem z 12 maja 2020 r. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie , powołując się na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) przywoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W motywach orzeczenia wskazywało na złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu na dokonanie tej czynności przewidzianego w art. 78 ust. 2 u.g.n. Powodowało to zdaniem Kolegium bezskuteczność wniosku, czego następstwem jest ostateczność wypowiedzenia. Na powyższe orzeczenie Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia; 2. niezastosowanie art. 134 k.p.a. w sytuacji, w której wobec uchybienia przez uczestnika terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości SKO w Warszawie winno wydać postanowienie, w którym stwierdziłoby uchybienie terminu do skutecznego dokonania czynności prawnej bez merytorycznego rozpoznania sprawy; 3. błędne zastosowanie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, skutkujące merytorycznym rozpoznaniem sprawy i wydaniem orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na wniesienie jej w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny oraz od orzeczenia, od którego wniesiony został skutecznie sprzeciw do sądu powszechnego co oznacza, że orzeczenie utraciło moc. Postanowieniem z 25 listopada 2020 r. I SA/Wa 1626/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzuciła skargę Miasta [...] oceniając, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W następstwie rozpoznania wywiedzionej od tego postanowienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21 uchylił postanowienie sądu pierwsze instancji. Sąd kasacyjny wywiódł, że orzeczenie Kolegium, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm) i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy sprawa stanowiła ponowny przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. W pierwszej kolejności wobec zwartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, stwierdzić należy, że sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego uwzględnienie. Sąd administracyjny jest bowiem właściwy do jej merytorycznego rozpatrzenia, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21. Odnosząc się natomiast do istoty sprawy zgodzić się należy ze skarżącym, że kwestionowane orzeczenie w istocie w ogóle nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego odnoszącego się do materialnoprawnej podstawy jego podjęcia, a tym samym narusza art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Godzi się zaś zauważyć, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Dla prawidłowego zrealizowania tej zasady konieczne jest by argumentacja uzasadnienia faktycznego oraz prawnego pozostawała w związku z materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, tak by można było zrekonstruować rzeczywiste racje decyzyjne organu, a w konsekwencji poddać także weryfikacji wywiedzione w orzeczeniu konkluzje tak przez strony postępowania jak i kontrolujący orzeczenie Sąd. Kwestionowane orzeczenie jako podstawę umorzenia postępowania wskazuje art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, stanowiący o umorzeniu postępowań, o których mowa w ust. 1, niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 13 lutego 2019 r. ). W myśl ust. 1 art. 4 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Warunkiem zatem koniecznym, aby doszło do umorzenia na tej podstawie wszczętego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (będącej podstawą wymiaru opłaty przeszksztalceniowej za ustawową konwersję z dniem 1 stycznia 1919 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności) jest łączne spełnienie następujących przesłanek: wszczęcie owego postępowania po dniu 5 października 2018 r., brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. oraz jego niezakończenie do 13 lutego 2019 r. Wydając zatem na tej podstawie orzeczenie Kolegium winno wykazać, że ww. przesłanki w sprawie zaistniały. Tymczasem w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia do tych elementów stanu faktycznego organ w ogóle się nie odniósł (nie przywołuje zresztą nawet treści ww. przepisu), a koncentruje się wyłącznie na wykazaniu, że wniosek przeciwko Miastu [...] o uznanie, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste było niezasadne został wniesiony przez użytkownika wieczystego z upływem przewidzianego na dokonanie tej czynności terminu określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. To zaś może (choć nie musi) wskazywać - gdyż nie zostało to wyrażone wprost w treści uzasadnienia - że Kolegium mogło dojść do przekonania, iż postępowanie należało umorzyć nie tyle ze względu na ziszczenie się przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, ale z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., upatrywaną w bezskuteczności wniosku, mającego to postępowania zainicjować. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że takie rzeczywiste racje stały za podjętym rozstrzygnięciem, byłoby ono również prawnie wadliwe. Sytuacja bowiem gdy wniosek o ustalenie, że opłata aktualizacyjna jest nieuzasadniona albo uzasadniona jest w innej wysokości złożony został z uchybieniem 30-dniowego terminu (a tak sytuacja w sprawie miała miejsce - co jest okolicznością nie kwestionowaną i znajduje oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach) nie czynni postępowania nim wywołanego bezprzedmiotowym. Powoduje jedynie, że nie może już dojść do ustalenia wymiaru tej opłaty przez Kolegium na etapie postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ze "spóźnionego" wniosku (o ile nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej) Kolegium musi zatem wydać w jego przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n., z tym że negatywne dla strony, a więc o oddaleniu wniosku. Odróżnić bowiem należy bezprzedmiotowość postępowania od niezasadności zgłoszonego w nim żądania, wynikającego także z przyczyn formalnoprawnych. Na konieczność zakończenia w takim przypadku postępowania orzeczeniem merytorycznym wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 czerwca 2018 r. II SAB/Go 26/18, Lex nr 2507525; WSA w Lublinie z 13 kwietnia 2022 r. II SA/Lu 147/22, Lex nr 3371595). Przy uwzględnieniu wszelkich różnic można taką sytuację porównać do sytuacji, w której były właściciel gruntu przejętego przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., jako zajętego pod drogi publiczne, zwrócił się do starosty o ustalenie z tego tytułu odszkodowania po upływie terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872). Wówczas bowiem organ zobligowany jest do odmowy ustalenia odszkodowania, z uwagi na niespełnienie jednej z materialnoprawnych przesłanek jego uzyskania, a nie umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Mając zatem na względzie, że przy rozstrzyganiu sprawy organ nie zbadał przesłanek opisanych w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej (a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenie) - choć na tę materialnoprawną podstawę się powoływał - a jednocześnie nie mógł umorzyć postępowania z tego tylko powodu, że wniosek C. K. o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste było nieuzasadnione złożony został po upływie przewidzianego prawem terminu, to podjęte rozstrzygnięcie Kolegium ocenić należy jak wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji zaś powyższego naruszeniem także w sposób istotnym art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez zastosowanie tego przepisu w warunkach niewykazania zaistnienia stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej w nim zawartej. Z tych przyczyn podlegać ono musi uchyleniu. Chybiony natomiast pozostaje zarzut naruszenia przez Kolegium art. 134 k.p.a., upatrywany w jego niezastosowaniu w sprawie. Przepis stanowi bowiem podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia. Pomijając nawet fakt, że unormowanie to nie jest objęte przewidzianym w art. 79 ust. 7 u.g.n. zakresem odesłania do odpowiedniego stosowania wskazanych tam grup przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, to nie sposób nie dostrzec że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest ono wszak wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste. Stanowi zatem oświadczenie woli jednej ze stron umowy co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie zaś kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia jego charakteru i nie czyni go aktem administracyjnym, chociaż w odniesieniu do późniejszych procedur stosować się będzie różne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec czego w odniesieniu do złożonego w związku z tym wypowiedzeniem wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., już tylko ze względu na charakter owego wypowiedzenia nie mogła znaleźć zastosowana instytucja przewidziana dla procedury odwoławczej od jurysdykcyjnych aktów administracyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W. przed 1 stycznia 2019 r. i w zależności od poczynionych w tym aspekcie ustaleń podjąć orzeczenie formalne w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, bądź merytoryczne w oparciu o art. 79 ust. 3 u.g.n.