I SA/Wa 26/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (obecnie przy ul. [...] oraz przy ul. [...]), ozn. hip. [...] na mocy aktu z dnia [...] czerwca 1941 r. stanowiła własność [...]. Obecnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzą działki nr [...] z obrębu [...] W dniu [...] maja 1949 r. [...] złożyła wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Terenami z dnia [...] lutego 1964 r., nr [...] oddano w użytkowanie wieczyste część ww. nieruchomości, wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na rzecz osób trzecich. W dniu [...] maja 1965 r., w wykonaniu ww. decyzji, została zawarta umowa w formie aktu notarialnego Rep. [...] o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Następnie, decyzją nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., przekształcono prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w prawo własności, na rzecz osób trzecich. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Spadek po [...] (zm. [...] września 1988 r.) nabył [...] (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1988r., sygn. akt [...]). Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 1949 r, odmówił [...] przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...], wchodzącej w skład działek ew. nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] maja 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Terenami z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] w części, w jakiej obejmuje ona grunt pochodzący z nieruchomości [...] ozn. hip. [...], objęty działką nr ew. [...]. Zdaniem Wnioskodawcy, skoro decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1964 r. została wydana przed rozpoznaniem wniosku dekretowego z dnia [...] maja 1949 r, to oznacza to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa "tj. wynikającego z art. 7 dekretu prawa byłego właściciela do otrzymania tytułu do przedmiotu swojej dawnej własności." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanym na żądanie strony organ powinien zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem. Wskazano, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia więc interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto podkreślono, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie wskazano, że po ostatecznym negatywnym rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 1949 r. brak jest po stronie wnioskodawcy legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nie ma on bowiem już żadnego tytułu do dawnej nieruchomości ozn. hip. [...]. Wobec tego dla [...] z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie wynikają, już żadne uprawnienia ani obowiązki. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji ( z 1964r.), którą rozdysponowano grunt dekretowy prawnej poprzedniczki [...] wobec uznania, że po odmownym załatwieniu (decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018r.) wniosku o tytuł do gruntu złożonego w dniu [...] maja 1949r., nie istnieje po stronie wnioskodawcy interes prawny uzasadniający kontrolę przedmiotowej decyzji. W ocenie skarżącego stanowisko to jest niezasadne, bowiem interes prawny skarżącego w kontroli nadzorczej przedmiotowej decyzji w płaszczyźnie art. 156 i nast. kpa wynika z jego prawa do odszkodowania w trybie art. 160 kpa ( w zw. z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004r.o zmianie ustawy k.c. i niektórych innych ustaw), dla którego owa kontrola jest warunkiem niezbędnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w niniejszej sprawie, stanowi kwestia materialnoprawna. W sprawie należy bowiem rozstrzygnąć, czy następca prawny byłego właściciela tzw. nieruchomości warszawskiej, któremu właściwy organ, prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, posiada interes prawny, by (po wydaniu odmownej decyzji "dekretowej") wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste części w/w nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało przy tym zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, że jest to pojęcie o charakterze materialnoprawnym. Interes prawny warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi zatem wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Innymi słowy musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonej sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na konkretnym przepisie prawa, mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił w tym przypadku przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie, samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich stanowi wniesienie podania przez osobę, która nie była stroną, a drugą przesłanką było zaistnienie innych, uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, wskazać należy, że zawarte w skardze zarzuty uznać należy za niezasadne. Wyjaśnić należy, że w sytuacji, w której została wydana decyzja orzekająca o oddaniu w użytkowanie wieczyste części nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich, nie ulega wątpliwości, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku dekretowego. Takie prawo daje mu fakt posiadania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, mającego swoje źródło we wspomnianym wyżej art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jednakże w sytuacji, kiedy prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do przedmiotowego gruntu. Z tego powodu osoba taka powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego tzw. wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wyglądała jednak odmiennie. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania z wniosku dekretowego ostateczną decyzją Prezydent [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą organ odmówił skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego m. in. do przedmiotowego gruntu, skarżący pismem dnia [...] maja 2018 r. zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1964 r, nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste części w/w nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich. Taka kolejność działań musiała w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wszczęcie tego postępowania. Strona skarżąca utraciła bowiem ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować. W dacie wniesienia żądania skarżący nie mógł już bowiem wskazać żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny w postępowaniu nadzorczym. Zatem wbrew stanowisku skarżącego nie można było w analizowanym przypadku twierdzić, że na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji posiadał on tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Skoro na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego roszczenie oparte na przepisie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. po stronie skarżącego już nie istniało, to fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste części w/w nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich nie miał już żadnego wpływ na jego sytuację prawną. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że interes prawny musi być aktualny i konkretny, a nie tylko hipotetyczny. Oznacza to, że niezasadny jest zawarty w skardze pogląd, że organ nadzoru niesłusznie odmówił skarżącemu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Z powyższych względów aktualnej i realnej podstawy interesu prawnego skarżącego nie stanowił także art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Regulacja ta stanowiła podstawę aktualnego i realnego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z [...] marca 2018 r. Jednak wobec rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, nie sposób na podstawie przepisów dekretu formułować twierdzeń o uprawnieniu spadkobiercy byłego właściciela do tego gruntu tak długo, dopóki decyzja z dnia [...] marca 2018 r. wywołuje skutki prawne. Skutkiem prawnym zaś tej decyzji jest to, że skarżący aktualnie nie posiada prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ani roszczenia o jego ustanowienie. Nie może zaś opierać swojego interesu prawnego na hipotetycznym założeniu, że wzruszenie kwestionowanej decyzji doprowadzić może w dalszej kolejności do czynności prawnych prowadzących do uzyskania odszkodowania, gdyż świadczy to jedynie o interesie przyszłym i niepewnym, nie zaś aktualnym i realnym. Podsumowując, stwierdzić należy, że cechą interesu prawnego jest jego realność, tzn. musi on istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes hipotetyczny, przeszły czy przyszły. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli (ich spadkobierców). Oznacza to, że skarżący posiadał ewentualny interes prawny jedynie do momentu ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.