II SA/Wr 835/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 września 2022 r. nr NRŚ-OR.7536.21.2021.KK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości. Decyzją z 23.09.2022 r. (nr NRŚ-OR.7536.21.2021.KK), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania A. J. i J. J. od decyzji Starosty Oleśnickiego z 21.12.2020r. (SN.6852.14.2020) orzekającej o ograniczeniu - na rzecz P. sp. z o.o. sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność odwołujących, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha i położonej w obrębie B., gmina O., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: I. ograniczyć sposób korzystania z części opisanej wyżej nieruchomości, poprzez zezwolenie P. sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie na części działek: nr [...] i nr [...] odcinka stalowego gazociągu wysokiego ciśnienia przekraczającego 1,6 MPa i średnicy DN 150 mm, relacji J. – N., o następujących parametrach: 1) na działce nr [...]: a) długości 108,52 m oraz osi przebiegającej w południowej części ww. działki i przecinającej: - z jednej strony jej północno-zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 52,4 m od zachodniego narożnika działki; - z drugiej strony jej południowo-wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 15,9 m od południowego narożnika działki; b) ułożonego w ziemi na głębokości przykrycia gruntem minimum 1,2 m; c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 4 m - 2 m od osi gazociągu po obu jego stronach - i powierzchni [...] m2, którego granice pokrywają się z jej granicami wspólnymi z działkami: nr [...] i nr [...] oraz ograniczone są odcinkami równoległymi po obu stronach osi gazociągu i przecinającymi: - północno-zachodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 49,3 m od zachodniego narożnika działki i 143,2 m od północnego narożnika działki, - południowo-wschodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 12,5 m od południowego narożnika działki i 229,6 m od wschodniego narożnika działki; 2) na działce nr [...]: a) długości 19,65 m oraz osi przebiegającej w południowo-zachodniej części ww. działki i przecinającej: - z jednej strony jej północno-zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 15,9 m od zachodniego narożnika działki; - z drugiej strony jej południowo-zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 12,5 m od zachodniego narożnika działki; b) ułożonego w ziemi na głębokości przykrycia gruntem minimum 1,2 m; c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 4 m - 2 m od osi gazociągu po obu jego stronach - i powierzchni [...] m2, którego granice pokrywają się z jej granicami wspólnymi z działkami: nr [...] i nr [...] oraz ograniczone są odcinkami równoległymi po obu stronach osi gazociągu i przecinającymi: - północno-zachodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 12,5 m od zachodniego narożnika działki i 229,6 m od północnego narożnika działki, - południowo-zachodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 9,9 m od zachodniego narożnika działki i 44,9 m od południowego narożnika działki; II. przebieg oraz granice: obszarów trwałego zajęcia gruntu, opisanych w pkt I ppkt 1 lit. c i ppkt 2 lit. c decyzji, obszarów zajęcia na czas robót budowlano-montażowych - o powierzchniach: [...] m² na działce nr [...] i [...] m² na działce nr [...] zostały przedstawione na załącznikach graficznych nr 1 i nr 2, stanowiących integralną część niniejszej decyzji; III. okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu opisanego w pkt I decyzji będzie wynosił łącznie 6 miesiące, liczone od dnia ich rozpoczęcia w granicach działek: nr [...] i nr [...]. W motywach decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 21.06.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.". Przede wszystkim jest bezspornym w sprawie, że inwestycja, obejmująca posadowienie gazociągu stalowego o średnicy DN 150mm i ciśnieniu 6,3 MPa, stanowi przedsięwzięcie celu publicznego, mające za zadanie zapewnienie bezawaryjnej dostawy gazu ziemnego. Inwestycja zgodna jest także z uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z [...].05.2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu B. w gminie O. – dalej: mpzp. W tym zakresie Wojewoda zaznaczył, że według ustaleń mpzp nieruchomość objęta wnioskiem usytuowana jest na terenie rolnym – oznaczonym na rysunku planu symbolami R/[...] i R/[...]. Ponadto przez parcele przebiega linia sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN 150 PN 6,3 MPa wraz ze strefą ochronną gazociągu o szerokości 40 m (zob. § 11 ust. 2 pkt 4 lit. d mpzp). Na podstawie analizy map dostarczonych przez inwestora Wojewoda ustalił, że pomimo nieznaczne przesunięcie projektowanego gazociągu względem osi aktualnego, nie spowoduje to jego wykroczenia wraz ze strefą kontrolowaną poza granice strefy ochronnej gazociągu, wyznaczonej na rysunku planu dla gazociągu DN 150. Co więcej, szerokość strefy kontrolowanej planowanej inwestycji - 4 m (2 m w obie strony od jej osi) pokrywa się z ograniczeniami dotyczącymi zakazu sadzenia drzew i krzewów w ramach strefy ochronnej istniejącego gazociągu (zob. § 11 ust 2 pkt 4 lit. d mpzp). Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 mpzp, obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne rysunku planu - linie sieci gazowej DN 150, cieśn. PN 6,3 MPa wraz z granicami terenów, w obrębie których obowiązują ograniczenia zgodnie z polskimi normami i pozostałymi przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z ogólną zasadą § 11 ust. 1 mpzp, a przede wszystkim treścią § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a mpzp, w zakresie przeznaczenia terenów rolniczych (R/[...] - R/[...]) dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (napowietrznej i podziemnej). W ocenie Wojewody nie ulega również wątpliwości, że odwołujący zarówno na etapie przedprocesowym jak i w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji nie wyrazili zgody na udostępnienie należącej do nich nieruchomości. W toku przeprowadzonych negocjacji wystąpiła istotna różnica zdań co do wysokości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, jak również odwołujący uzależnili wyrażenie zgody od uprzedniego uregulowania statusu prawnego istniejącego gazociągu. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że uprzednie zakończenie wynikiem negatywnym rokowań nie jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji należało orzec o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że reformatoryjny charakter decyzji odwoławczej wynika przede wszystkim z konieczności precyzyjnego oznaczenia przebiegu osi gazociągu i obszaru trwałego zajęcia gruntu. Ponadto odnosząc się do treści żądania inwestora, w zakresie zmiany pierwotnie złożonego wniosku inicjującego postępowanie w sprawie (w zakresie pkt 2 wniosku), które zostało zgłoszone na etapie rozpatrywania odwołania, Wojewoda zwrócił uwagę na treść art. 126 ust. 6 u.g.n., który reguluje prawa i uprawnienia podmiotu legitymującego się decyzją o której mowa w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec tego organu uznał, że zbędnym jest enumeratywne wyliczenie w sentencji decyzji takich prawa i uprawnień, albowiem przysługują one inwestorowi niezależnie od tego, czy zostałyby ujęte we wniosku o wydanie decyzji. W skardze na powyższą decyzję A. J. i J. J. (dalej jako "skarżący") zarzucili Wojewodzie naruszenie: 1). art. 15 k.p.a. poprzez rozszerzenie przedmiotu postępowania na etapie postępowania odwoławczego, na skutek rozszerzenia wniosku przez inwestora podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania koniecznym jest przeprowadzenie postępowania w tym samym zakresie przedmiotowym przed organami obydwu instancji; 2). art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uprzednie zakończenie wynikiem negatywnym rokowań, o których mowa w tym przepisie, nie jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne bez uprzedniego, jednoznacznego zakończenia tych rokowań wynikiem negatywnym przed złożeniem wniosku o wszczęcie tego postępowania; 3). art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągu na nieruchomości, co do której mpzp nie dopuszcza w sposób prawidłowy takiej możliwości, podczas gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w przypadku prawidłowego przeznaczenia terenu w mpzp pod inwestycję infrastruktury gazowej poprzez jednoznaczne oraz precyzyjne wyznaczenie tego terenu liniami rozgraniczającymi oraz jego oznaczeniu odpowiednim symbolem w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część planu miejscowego. Powołując się powyższe zarzuty skargi jej autorzy wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji starosty, wstrzymanie jej wykonania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących, wbrew stanowisku Wojewody, wnioskowane przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego, wydanie decyzji w możliwie najszerszych dopuszczalnym zakresie uprawnień, nie wynika wprost z art. 124 ust. 1 oraz ust. 6 u.g.n. Dlatego zmienione żądanie inwestora należało uznać w istocie za rozszerzenie wniosku na etapie postępowania odwoławczego, skutkujące koniecznością wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego. Uzasadniając kolejny zarzut skargi jej autorzy powołując się na treść art. 124 ust. 3 zd. 2 u.g.n. oraz art. 64 § 2 k.p.a. wskazali, że brak dołączenia przez inwestora dokumentów z "zakończonych" rokowań, winien skutkować wezwaniem do usunięcia braków wniosku, którego to wezwania orzekające w niniejszej sprawie organy zaniechały dokonać. Jednocześnie skarżący podkreślili, że biorąc pod uwagę istotę znajdującej w sprawie zastosowanie regulacji prawnej, która stanowi podstawę do dokonania wywłaszczenia, koniecznym jest dokonanie interpretacji tych przepisów w sposób ścisły. Nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni rozszerzającej. Użycie zatem przez ustawodawcę słów "poprzedzone" oraz "przeprowadzonych" (czas przeszły), a także wskazanie, że do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy dołączyć dokumenty z "przeprowadzonych" (a wiec zakończonych) rokowań, zdaniem skarżących wskazuje, że warunkiem dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jest uprzednie jednoznaczne zakończenie tych rokowań wynikiem negatywnym. Wobec powyższego nie można uznać za spełnienie przesłanki zakończenia wynikiem negatywnym rokowań wskazanej przez organ I instancji rzekomej trzykrotnej próby podjęcia spotkań ze skarżącymi, które zakończył się jedynie rozmowami telefonicznymi, co potwierdzone zostało notatami z przebiegu negocjacji. Zdaniem skarżących, wskazane notatki zostały podpisane jedynie przez przedstawiciela P., przez co nie posiadają jakichkolwiek mocy dowodowej dla wykazania kontaktu spółki ze skarżącymi. Zarzucając orzekającym w sprawie organom obu instancji błędne uznanie zgodności planowanej inwestycji z mpzp skarżący powołali się na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9, art. 15 ust. 2 pkt 4 a u.p.z.p. oraz § 7 ust. 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ich ocenie, na rysunku planu miejscowego przeznaczenie terenu infrastruktury technicznej, przeznaczonej pod gazownictwo, winno być oznaczone symbolem "G". Wobec powyższego wskazali, że w przypadku mpzp obejmującego ich nieruchomość, co prawda w § 30 wprowadza się przeznaczenie terenu pod urządzenia zaopatrzenia w gaz – oznaczone na rysunku planu symbolem G/[...], jednak z załącznika graficznego wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie znajduje się na tym terenie. Wbrew zatem twierdzeniom Wojewody, mpzp nie dopuszcza w prawidłowy sposób lokalizacji na nieruchomościach skarżących, sieci infrastruktury gazowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 05.12.2022 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Ustawodawca upoważnił więc organ administracji do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja w tym przedmiocie może być wydana w przypadku kumulatywnego wystąpienia następujących przesłanek: 1) zachodzi potrzeba założenia i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 2) inwestycja zgodna jest z mpzp, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, mimo przeprowadzenia rokowań, nie wyraża zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione. Inwestor wystąpił o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżących w ramach inwestycji liniowej pod nazwą "Modernizacja gazociągu relacji J.-N.". Jak wskazano we wniosku powyższe zadanie obejmuje budowę nowego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. Projektowany gazociąg nawiązywać będzie swoim przebiegiem do istniejącego gazociągu DN80/DN150. W ramach inwestycji przewiduje się zatem założenie i przeprowadzenie na nieruchomości skarżących przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Zachodzi również zgodność inwestycji z obowiązującym mpzp. Jak trafnie zauważył Wojewoda, działki nr [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami R/[...] i R/[...] - teren rolniczy. Wbrew zarzutom skargi, o zgodności projektowanej inwestycji z mpzp przesądza przede wszystkim § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały planistycznej, który to przepis w zakresie przeznaczenia terenów rolniczych (R/[...]-R/[...]) dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (napowietrznej i podziemnej). Nie można również pomijać i tej okoliczności, że przez działki nr [...] i [...] przebiega już linia sieci gazowej DN 150 PN 6,3 MPa wraz ze strefą ochronną gazociągu o szerokości 40 m (zob. 11 pkt 4 lit. d mpzp). Lokalizacja gazociągu (wraz ze strefą ochronną, w granicach której obowiązują ograniczenia w użytkowaniu wynikające z przepisów odrębnych) została zobrazowana na rysunku mpzp. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 14 mpzp, obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne rysunku planu – linie sieci gazowej DN150, ciśn. PN 6,3 MPa wraz z granicami terenów, w obrębie których obowiązują. Ponadto zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę, że szerokość strefy kontrolowanej planowanej inwestycji - 4 m (2 m w obie strony od jej osi) pokrywa się z ograniczeniami dotyczącymi zakazu sadzenia drzew i krzewów w ramach strefy ochronnej istniejącego gazociągu (zob. § 11 ust. 2 pkt 4 lit. d mpzp). Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, mpzp dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej również na obszarach oznaczonym innymi symbolami niż G/[...] – tereny urządzeń zaopatrzenia w gaz. Spełniona została również trzecia przesłanka ustawowa w postaci braku zgody właścicieli nieruchomości. Do wniosku inwestor dołączył dokumenty z rokowań. Wynika z nich, że inwestor wypełnił obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, albowiem propozycji przedstawionej skarżącym określił i zaproponował warunki uzyskania zgody na wykonanie prac oraz wskazał podstawowe parametry projektowanego gazociągu. Fiasko negocjacji wynikało przede wszystkim z braku konsensusu pomiędzy stronami co do wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz uzależnienia wyrażenia zgody od uprzedniego uregulowania statusu prawnego istniejącego gazociągu. Odnosząc się wobec tego do zarzutów skargi należy powtórzyć za Wojewodą, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie propozycji jej rozstrzygnięcia. Na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n. ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga zatem prowadzenia "przeprowadzenia (a więc zakończonych) rokowań" aby wykazać "uprzednie jednoznaczne zakończenie tych rokowań z wynikiem negatywnym". Rolą organu jest wyłączenie zbadanie faktu, czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Ustawa w żaden sposób nie ogranicza organu pod względem środków dowodowych służących wykazaniu spełnienia przesłanki braku zgody właściciela na zajęcie nieruchomości. Ponadto wszelkie czynności i oświadczenia dokonane przez pełnomocników stron na etapie rokowań rodzą skutek bezpośrednio wobec samych stron, w tym skutek w postaci braku zgody co do zajęcia nieruchomości. Podsumowując należy uznać, że rokowania w stosownym zakresie odbyły się, a strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W zaskarżonej decyzji przeprowadzono również prawidłową ocenę dotyczącą zgłoszonej przez P. na etapie postępowania odwoławczego propozycji zmiany pierwotnego żądania wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda w ogóle nie orzekł w zakresie wynikającym z pkt 2 wniosku o wydanie decyzji. Przejdzie przy tym zauważyć, że z treści pisma P. z 02.07.2021 r. wynika, że w przypadku niemożności wydania decyzji w zakresie zmodyfikowanego w tym piśmie żądania dotyczącego pkt 2 wniosku, spółka wniosła o wydanie decyzji ograniczającej w możliwie najszerszym dopuszczalnym prawnie obszarze - w granicach złożonego wniosku. Zgodnie z tym żądaniem Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję. Nie można zatem czynić organowi zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała aby zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach wystąpienia i wykazania wszystkich ustawowych przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.