II OSK 388/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2127/22 w sprawie ze sprzeciwu J. S. i I. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2022 r., nr 956/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2127/22 oddalił sprzeciw J. S. i I. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2022 r., nr 956/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. S. i I. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: I. naruszenie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, wskutek uznania, że brak tytułu prawnego J. G. do działki Państwa S. nie jest negatywną przesłanką dopuszczenia do użytkowania badanej inwestycji, w związku z błędną wykładnią przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane z 1974 r.) polegającą na przyjęciu, że niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje ugruntowany pogląd, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi "inną ważną przyczynę" rozbiórki, o której mowa art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.; II. naruszenie art 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji i formułującej dla organu I instancji wytyczne dotyczące wyjaśnień nieistotnych dla sprawy pomimo zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w postaci "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", w związku z pozbawieniem skarżących możliwości korzystania z 87 m2 działki, samowolnym wykonaniem ścian z oknami na działce skarżących oraz odprowadzaniem wód opadowych z dachów samowolnie wybudowanych budynków na działkę skarżących; III. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez WSA rzetelnego uzasadnienia przyczyn zasadności wydania przez organ II instancji orzeczenia kasatoryjnego, w tym: a/ zaniechanie wyjaśnień przyjęcia poglądu prawnego, że niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, oraz b/ zaniechanie odniesienia się do okoliczności uzasadniających w sprawie zastosowanie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w świetle których nieistotne dla rozstrzygnięcia są zagadnienia będące przedmiotem wytycznych organu II instancji (wadliwy zakres ponownych wyjaśnień). Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu II instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy") z dnia 2 września 2022 r., nr 956/2022, którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań J. G. oraz J. S. i I. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") z dnia 6 lipca 2022 r., nr 22/2022, znak: PINB.7744.1.2020, nakładającej na właściciela J. G. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym rozbudowanym w warunkach samowoli budowlanej, zlokalizowanym na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w m. S., tj. wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego zajmującego część dz. nr ew. [...] należącej do J. S. i I. S. (wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I C 226/11) – uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1810/20, oddalił sprzeciw J. S. i I. S. od decyzji MWINB nr 1027/20 z dnia 7 września 2020 r., w której wskazano, że przesłanką uniemożliwiającą zalegalizowanie spornego budynku mieszkalnego nie może być jedynie fakt, że jest on częściowo zlokalizowany na sąsiedniej dz. nr ew. [...], która nie jest własnością J. G. Wobec tego Sąd podzielił stanowisko wyrażone w decyzji MWINB z dnia 7 września 2020 r. Wprawdzie wyrok ten nie posiada uzasadnienia, ale biorąc pod uwagę fakt, że wyłączną przyczyną dla której organ wydał decyzję nr 1027/20 było zanegowanie konieczności badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., należało uznać, że Sąd zaaprobował stanowisko organu, w związku z czym w tej konkretnie sprawie organ I instancji związany był powyższą oceną prawną. W decyzji MWINB nr 1027/20 z dnia 7 września 2020 r. organ wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przesłanką uniemożliwiającą w ocenie PINB zalegalizowanie spornego obiektu jest fakt, że jest on częściowo zlokalizowany na sąsiedniej działce nr [...], która nie jest własnością J. G. MWINB nie podzielił tego poglądu i powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, stanął na stanowisku, że przepisy art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na ich podstawie od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiada takiego prawa. Zdaniem organu, niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ administracji powinien zalegalizować budowę. Organ wskazał, że żaden z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora, nie można więc domniemać takiego obowiązku. Ochrona prawa własności jest w pierwszym rzędzie kwestią cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego. Dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej. Organ odwoławczy w ww. decyzji zobowiązał organ I instancji do zbadania przesłanek określonych w przepisie art. 37 Prawa budowlanego, a następnie (w sytuacji kiedy przesłanki te zostaną spełnione), wydania decyzji o rozbiórce obiektu (art. 37) albo decyzji zezwalającej na jego użytkowanie (art. 42). Ponadto wskazał, że postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w stosunku do całego obiektu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wskazał MWINB w decyzji nr 1027/20 z dnia 7 września 2020 r., w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ zobligowany jest do zbadania czy nie zachodzą przesłanki określone w ust. 1 i 2 ww. przepisu. W zaskarżonej decyzji MWINB słusznie stwierdził, że organ I instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że obiekt narusza przepisy planistyczne, a więc, że zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazując rozbiórkę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie samowolnie posadowionego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny, wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 4/2022 nałożył na J. G. (na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego) obowiązek opracowania i przedłożenia, we wskazanym terminie, oceny technicznej wykonanej rozbudowy omawianego budynku mieszkalnego. Obowiązek nałożony ww. rozstrzygnięciem nie został wykonany. Wobec powyższego, MWINB zwrócił uwagę, że skutki niedostarczenia ocen lub ekspertyz bądź też ich wadliwości, reguluje art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, przewidując zlecenie przez właściwy organ ich wykonania na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jednoznaczna regulacja ustawy nie pozwala zatem na odstąpienie od powyższego trybu przez organy nadzoru budowlanego ani z uwagi na przekonanie strony co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, brak zawinienia aktualnego właściciela lub zarządcy, czy też z powodu braku środków na ten cel. Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB w toku ponownie prowadzonego postępowania zobligowany będzie do uwzględnienia jego stanowiska, tj. wezwania strony zobowiązanej do wypełnienia obowiązku, o którym mowa w postanowieniu nr 4/2022, a w razie jego niedopełnienia do zastosowania art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, dalej do zbadania przesłanek określonych w przepisie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie - w sytuacji kiedy przesłanki te zostaną spełnione - wydania decyzji o rozbiórce obiektu (art. 37) albo decyzji zezwalającej na jego użytkowanie (art. 42). Ponadto wskazał, że postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone w stosunku do całego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie w odniesieniu do jego części zlokalizowanej na działce sąsiedniej. Analiza powyższych powodów uchylenia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).