III OSK 5031/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1804/20 w sprawie ze skargi A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości przekraczającej kwotę określoną w pkt 2 wyroku. Wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie z 16 czerwca 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 16 czerwca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Warszawie ustalił dla A. za okres IV kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 14380 zł za wprowadzenie do rzeki [...] wód opadowych i roztopowych pochodzących z 18,00 ha powierzchni utwardzonej, z 4,2 ha powierzchni dachowych oraz z 12,85 ha powierzchni terenów biologicznie czynnych ujętych w zbiorcze systemy kanalizacji deszczowej, zakończonych czterema istniejącymi wylotami kanalizacyjnymi (W1, W2, W3 i W4) w rejonie ulicy [...] w [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 272 ust. 5 z ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne) oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej: rozporządzenie). Opłata zmienna została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (wyrażonych w m3) i czasu (kwartał). Zgodnie jednak z rozporządzeniem, jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona jest w m3/rok, a więc i nieprawidłowe jest dostosowywanie jej do wyliczeń za 1 m3/kwartał. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalając wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał, o czym stanowi art. 272 ust. 10 Prawa wodnego. Z kolei art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego stanowi natomiast, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W tej sprawie wysokość opłaty zmiennej określona została zgodnie z art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego w oparciu o oświadczenie podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Z kolei stosownie do art. 552 ust. 2g Prawa wodnego w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. W tej sprawie skarżący złożył tego rodzaju oświadczenie. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia, wynoszącą 0,75 zł za 1 m³ na 1 rok. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien ustalić wysokość opłaty zmiennej jako iloczyn jednostkowej stawki opłat – 0,75 zł za 1 m³ za 1 rok, ilości odprowadzanych wód i czasu wyrażonego w latach, liczonych dla jednego kwartału – 0,25 roku. W art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jednym ze składników iloczynu jest czas wyrażony w latach, a jednocześnie stosownie do art. 272 ust. 10 Prawa wodnego ustalając wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Czas w przedmiotowej sprawie to kwartał, który musi zostać wyrażony w jednostce jaką są lata. Wymusza to przeliczenie kwartału na część roku, a kwartał odpowiada ¼ roku. W związku z tym Sąd I instancji uznał za uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w rezultacie określenie opłaty zmiennej w wysokości zawyżonej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 272 ust. 5 oraz w związku z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego. Polegało to na przyjęciu, że czas w przedmiotowej sprawie to kwartał, który musi zostać wyrażony w jednostce jaką są lata, co wymusza przeliczenie kwartału na część roku, a kwartał odpowiada ¼ roku. W ocenie organu, z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że okresem rozliczeniowym jest kwartał co powoduje, że podstawiając do wzoru z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego ostatni z czynników iloczynu należy podstawić wartość w postaci 1 (jeden), bo mowa o 1 (jednym) kwartale. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli legalności sprawowanej przez Sąd I instancji stanowił art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Ustawa Prawo wodne wprowadziła między innymi regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych oraz prawidłowe zarządzanie nimi wymaga odpowiednich instrumentów prawnych, w które zostały wyposażone przez ustawodawcę organy administracji publicznej właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi został określony w art. 11 Prawa wodnego. Obejmuje między innymi opłaty za usługi wodne oraz inne należności. Uzupełnieniem tego katalogu jest art. 267 Prawa wodnego ustanawiający katalog instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, wśród których wymienione zostały opłaty za usługi wodne. Treść art. 267 Prawa wodnego w powiązaniu z art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że wejście w życie oraz obowiązywanie przepisów Prawa wodnego ma służyć wdrożeniu w pełni zasady "użytkownik płaci", a więc pozyskaniu środków finansowych od podmiotów korzystających z wód. Przepis art. 9 ust. 3 Prawa wodnego stanowi bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Pojęcia kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 16 pkt 24 i 25 Prawa wodnego. Wprowadzone przez ustawodawcę regulacje Prawa wodnego miały z kolei na celu implementację przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327, s. 1 – dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). W świetle tej dyrektywy polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, żeby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zgodnie z art. 5 tej Dyrektywy oraz jej załącznikiem II i III, kraje członkowskie zobowiązane są do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się między innymi analiza ekonomiczna. Ponadto zgodnie z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w Prawie wodnym wprowadzić opłatę dwojakiego rodzaju: opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie Prawa wodnego, a jej wysokość jest co do zasady powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Opłata ta co do zasady stanowi iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilość pobranych wód, ilość odprowadzonych wód). Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się zarówno opłatę stałą (art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego), jak i opłatę zmienną (art. 272 ust. 5 Prawa wodnego). W tej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód", przy zastosowaniu wykładni językowej, pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej, zgodnie z którą wysokość tej opłaty jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Ustawodawca przyjął, że co do zasady opłata zmienna ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu, co wynika z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego. Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. właśnie 1 (jeden kwartał), ponieważ okresem rozliczeniowym w tej sytuacji jest kwartał. Ten sposób ustalenia opłaty zmiennej jest rzetelny i odpowiada podanej przez stronę postępowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Odmienne rozumienie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że jednostką czasu jest 1 rok i w przypadku ustalania opłaty zmiennej za krótszy okres należy to czynić proporcjonalnie, prowadzi do jej zaniżenia, co nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 552 ust. 7 Prawa wodnego, do 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są zobowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1 Prawa wodnego, czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu, zgodnie z art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W niniejszej sprawie na potrzeby ustalenia opłaty zmiennej skarżący złożył wykaz zawierający informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w tym kwartale. Pozwoliło to na ustalenie opłaty zmiennej za faktyczną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Nałożenie przez ustawodawcę na Wody Polskie obowiązku wyposażenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego, stanowi kolejną okoliczność przemawiającą za przyjęciem stanowiska, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta ma być związana z rzeczywistą ilością wód odprowadzanych. Natomiast przyjęcie wykładni przepisów art. 272 ust. 5 i ust. 7 Prawa wodnego - zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji - to jest przyjęcie czasu wyrażonego w latach jako 1/4 należy uznać za błędne. Wynika to z tego, że stosowanie w przypadku ustalania kwartalnej opłaty zmiennej mianownika "4", w sytuacji przyjęcia do obliczeń ilości wód odprowadzonych w ciągu tego kwartału, doprowadziłoby do wyniku stanowiącego ¼ opłaty należnej. Prowadzi to zatem do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Określenie opłaty zmiennej dotyczy konkretnego okresu rozliczeniowego i dotyczy każdego odprowadzonego w tym okresie 1 m3 wody. Powyższe oznacza, że zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 272 ust. 5 oraz w związku z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego, zasługiwał na uwzględnienie. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.