III SA/Gl 100/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant St. Sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R.S. na czynność Prezydenta Miasta J. z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy na udzielenie dotacji za miesiące od marca do grudnia 2022 r. oraz odmowy wypłaty dotacji celowej oddala skargę. Zaskarżoną czynnością z 19 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta J. (dalej jako organ, Prezydent Miasta) poinformował R.S. prowadzącego Prywatny [...] "[...]" (dalej jako strona, skarżący) o braku możliwości wypłaty dotacji za; marzec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2022 r., na opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3. W treści pisma z 19 grudnia 2022 r. organ poinformował, iż z ogólnych zasad udzielania dotacji celowych zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych wynika, że przedmiotowe dotacje nie są udzielane wstecz. Istotą dotacji celowych jest przekazanie beneficjentowi środków pieniężnych przeznaczonych na sfinansowanie lub dofinansowanie zadania, w wyniku czego beneficjent poniesie określone wydatki, o wysokości których decyduje dysponent udzielający dotacji. Dotacja celowa powinna zostać udzielona na zadanie, które dopiero po udzieleniu dotacji zostanie zrealizowane. Dopiero po udzieleniu dotacji beneficjent poniesie określone wydatki, które zostaną sfinansowane z udzielonej dotacji. Powyższe prowadzi do konkluzji o braku możliwości przyznawania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie zadań zrealizowanych przed udzieleniem dotacji, poprzez refundowanie wydatków poniesionych na realizację tych zadań przed udzieleniem dotacji (tak pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z 7 stycznia 2021 r. znak [...]). W świetle powyższego w ocenie organu brak jest możliwości podpisania umowy przekazanej do Urzędu Miejskiego w J. w dniu 02 grudnia 2022 r., szczególnie biorąc pod uwagę § 3 umowy, gdzie został wskazany termin jej obowiązywania tj. od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Podpisanie umowy w przesłanej wersji oznaczałoby przyznanie dotacji wstecz. Dla organu niezrozumiałym jest nadto sposób działania strony albowiem podmiot zgodnie z pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. wnioskuje o udzielenie dotacji, natomiast po przygotowaniu przez Gminę bez zbędnej zwłoki umowy z terminem obowiązywania od 1 marca 2022 do 31 grudnia 2022 odsyła ją po ponad ośmiu miesiącach od jej otrzymania i sam określa termin jej zawarcia na dzień 1 grudnia 2022 r. Po czym w ślad za przesłaną umową kilka dni później składa do Urzędu Miejskiego w J. wnioski o udzielnie dotacji począwszy od miesiąca marca br.  Podsumowując organ stwierdził iż w związku z brakiem obowiązującej umowy o udzielenie dotacji celowej z budżetu Gminy Miasta J. na dofinansowanie pokrycia kosztów zapewnienia dziecku opieki w [...] "[...]" przy ul. [...], [...]-[...] J., w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych oraz w świetle powyższych wyjaśnień brak jest możliwości wypłaty dotacji za miesiące: marzec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2022 r. Na tą czynność strona złożyła skargę zrzucając organowi naruszenie przepisów: - uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z 27 marca 2018 r. polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o wypłatę dotacji z uwagi na brak umowy łączącej strony, tj. Gminę i skarżącego, a wymóg zawarcia której nie wynikał z treści uchwały ani też z charakteru dotacji, jako dotacji celowej; - art. 60 ust. 1 i 2 w z. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1324) poprzez uznanie, że warunki podmiotowe spełnione przez skarżącego nie mają znaczenia w sytuacji braku zawartej z gminą umowy, jak też poprzez przyjęcie, że o uprawnieniu do dotacji decydują inne, nieznane skarżącemu kryteria niż fakt objęcia opieką dziecka zgodnie z ustawą. W oparciu o te zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący podał, że prowadzi Prywatny [...]"[...]" wpisany do prowadzonego przez organ rejestru żłobków i klubów dziecięcych pod stosownym numerem. Zgodnie z ustawą i powołaną na wstępie uchwałą w klubie tym opieką są objęte dzieci w wieku do lat 3. Na każde dziecko objęte opieką przysługuje dotacja wypłacana po przedłożeniu stosownego wniosku zgodnie z wymogami określonymi w uchwale. Skarżący złożył stosowny wniosek, a organ pismem poinformował go, że dotacja nie może być udzielona z uwagi na brak zawartej umowy na dotację. Zdaniem skarżącego dotacja ma charakter dotacji celowej i jej wypłaty nie można uzależniać warunkami o charakterze podmiotowym lub też jakimkolwiek innym nie odnoszącym się do faktu objęcia dziecka opieką. W ocenie skarżącego z nieznanej przyczyny organ zaproponował zawarcie umowy za miesiące od marca do grudnia 2022r., pomimo wyjaśnienia w pismach, że zarówno na złożenie wniosku na dotację, jak i na zawarcia umowy nie ma określonego terminu. Skarżący nadmienił iż zgodził się na zapisy przesłanej mu umowy uznając że środki na udzielenie dotacji zostały przygotowane z chwilą przedstawienia skarżącemu umowy. Nadto w świetle oświadczenia organu, że terminy składania wniosków oraz zawierania umów w sprawie udzielenie dotacji nie są w sposób określony uregulowane, skarżący podpisaną umowę zwrócił w dwóch egzemplarzach do UM w J. i otrzymał odmowę organu odnośnie jej podpisania motywując to zakazem udzielania dotacji celowej wstecz. Zwrócił uwagę, że za miesiące; kwiecień, maj, czerwiec i lipiec nie zgłaszał się o udzielenie dotacji. Zatem dotacja, która potencjalnie była wyliczona i zabezpieczona za okres od marca do grudnia 2022r., nie byłaby przekroczona i zrealizowanie wniosku i udzielenie dotacji skarżącemu nie naraziłoby budżetu organu na rok 2022. Zakwestionował stanowisko Organu że dotacja celowa nie może być udzielana wstecz. Jeśli przyjąć, że dotacja obejmuje rok budżetowy, a jej rozliczenie i ewentualna dopłata lub też zwrot środków nastąpić winny w oparciu o rozliczenie, które sporządzane jest do 15 stycznia roku następującego po roku budżetowym objętym dotacją, uznać należy, że w okresie trwania roku budżetowego dotacja jest udzielana na bieżąco i zgodnie z ww. uchwałą. Zdaniem skarżącego ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 stanowi podstawę udzielenia dotacji w sytuacji, w której dotacja taka jest przewidziana w myśl uchwały obowiązującej na terenie gminy, a dotowany podmiot spełnia kryteria ustawowe oraz te wynikające z uchwały rady gminy. Zgodnie zaś z ww. uchwałą w okresie roku budżetowego podmiotom, które według ustawy mają prawo zgłosić się po dotację, dotacji takiej należy udzielić w oparciu o liczbę dzieci, nad którym dotowany podmiot sprawuje opiekę. Fakt comiesięcznego składania wniosków nie stoi na przeszkodzie aktualizacji liczby dzieci na koniec roku i co za tym idzie aktualizacji kwoty udzielonej dotacji. Nie oznacza to jednak, że dotację na rok 2022, którą w częściach miesięcznych zgodnie z uchwałą organ dotujący miał wypłacać do 15 grudnia 2022r., a rozliczyć do 15 stycznia 2023r. należy rozumieć jako 12 dotacji miesięcznych, które miałyby być udzielone przed rozpoczęciem miesiąca, którego dotacja dotyczy. Takie traktowanie sprawy jest sprzeczne ze stanowiskiem Kolegium RIO w K. zawartym w uchwale z 5 czerwca 2018r. Udzielenie dotacji dotyczy faktu objęcia dziecka do lat 3 opieką i nie jest uzależnione od warunków podmiotowych czy przedmiotowych dotyczących przedsiębiorcy prowadzącego placówkę - podmiotu dotowanego, a co za tym idzie: sposobu i terminu składania wniosku, treści i terminu zawarcia umowy. Wniosek nawet zgodnie z uchwałą rady miejskiej w J., nie jest warunkiem, a jedynie narzędziem ułatwiającym wyliczenie, a potem kontrolę właściwego realizowania udzielonej dotacji. Wniosek taki zaś skarżący złożył przed upływem roku budżetowego i w terminie umożliwiającym mu rozliczenie dotacji do dnia 15 stycznia 2023r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie. Odnosząc się merytorycznie do stanowiska skarżącego organ podniósł, że brak umowy wykluczał wypłatę dotacji. Ponadto dotacja ma służyć sfinansowaniu zadań, które dopiero zostaną zrealizowane. Nie ma możliwości wypłaty dotacji wstecz, w tym przypadku w lutym za m-ce od marca do grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Spór między stronami w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym był już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu m.in. w wyroku z 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 343/22, a przedstawione tam stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Z tego względu niektóre argumenty powołane w tamtym orzeczeniu pozostają aktualne i w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako ppsa), do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, bo te są wymienione w pkt od 1 do 3, a więc są czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi), skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wypłacenia dotacji celowej jest taką czynnością faktyczną, dokonaną bez wydawania postanowienia lub decyzji, skierowaną do skarżącego, dotyczącą prawa do dotacji przeznaczonej dla podmiotów prowadzących działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3, przewidzianego w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz w postanowieniach uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J., a zatem w przepisach prawa. Jest to czynność objęta kognicją sądu administracyjnego i z tego powodu skarga podlega merytorycznej ocenie. Skarga, jak to już zostało nadmienione, jest nieuzasadniona. Organ nie naruszył ani przepisu art. 60 ust. 1 – 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ani postanowień uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...]. Zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy, a to w myśl art. 8 ust. 2 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Zadania te mogą zostać zlecone do realizacji podmiotom określonym w art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Podmioty te prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Użyty w tym przepisie zwrot mogą otrzymać (...) dotację celową oznacza, że świadczenie to ma charakter uznaniowy, czyli że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do gminy. Przepis ten, wbrew temu, co twierdzi skarżący, nie gwarantuje wymienionym w nim podmiotom otrzymania dotacji. Podobny zapis znajduje się w uchwale Rady Miejskiej w J. nr [...], podjętej na podstawie przepisu art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w której postanowiono, że podmioty prowadzące na terenie J. kluby dziecięce mogą ubiegać się o przyznanie dotacji. Co więcej uchwała ta określa wysokość, zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej i kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Co istotne, wbrew temu, co twierdzi skarżący, ani ustawa ani uchwała nie wprowadza automatyzmu wypłacenia dotacji podmiotom sprawującym opiekę nad dziećmi wpisanymi do właściwego rejestru. Oba akty prawne – ustawa i akt prawa miejscowego – dopuszczają możliwość ubiegania się o dotację. Regulacja ta pozostaje w związku z art. 221 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 – dalej jako ufp). W myśl tych przepisów podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. Przepis ten wprowadza zatem dwa tryby zlecenia zadania gminy i udzielenia dotacji na jego wykonanie – ustawowy i umowny. Na gruncie przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stosuje się jedynie do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę (art. 61 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). W niniejszej sprawie, nie jest sporne pomiędzy stronami iż gmina nie organizowała konkursu w celu wyłonienia podmiotów, którym zamierzała powierzyć realizację opieki żłobkowej. Oznacza to, że każdy podmiot spełniający wymogi ustawowe mógł zwrócić się do gminy o wypłatę dotacji. Jednak powierzenie realizacji zadania publicznego i udzielenie dotacji winno nastąpić w drodze umowy zawartej pomiędzy stronami. Umowa ta powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Skarżący zresztą w poprzednich latach zawierał stosowne umowy z gminą, czemu nie przeczy. W konsekwencji ich istnienia co roku w listopadzie lub w grudniu strona zwracała się do gminy z wnioskiem o udzielenie dotacji na następny rok i umowa każdorazowo była zawierana. Na rok 2022 r. skarżący nie zwrócił się już o zawarcie umowy, lecz domagał się wypłacenia dotacji za marzec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień tego roku. Słusznie jednak organ odmówił wypłaty dotacji z uwagi na brak zawartej umowy. Przyznanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oznacza zadysponowanie środkami publicznymi, w czym wymagana jest staranność i zabezpieczenie przed ich zmarnowaniem. Temu zabezpieczeniu służy umowa, która określa opisane wyżej kwestie. Nie ma zatem racji skarżący zarzucając organowi, że ten uzależnił wypłatę dotacji od spełnienia innych warunków niż wynikające z ustawy lub uchwały. Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przewiduje możliwość uzyskania dotacji celowej. Uchwała rady gminy reguluje wysokość, zasady ustalania oraz rozliczania dotacji i kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Skoro jednak dotacja pochodzi ze środków publicznych, ich wydatkowanie podlega rygorom wynikającym z ustawy o finansach publicznych. To z tej ostatniej ustawy wynika obowiązek zawarcia umowy o dotację na kolejny rok. Wypłata za każdy miesiąc odbywa się na podstawie wniosku wraz z informacją o liczbie dzieci podlegających opiece. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.