IV SA/Wa 799/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił dla Miasta [...] za okres III kwartału 2019 r. opłatą zmienną w wysokości [...] zł. za wprowadzenie do rzeki [...] na działkach ew. [...] i [...] obręb [...] [...], wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarty system kanalizacyjny, pochodzących z terenu ograniczonego ulicami - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] poprzez trzy wyloty kanalizacji deszczowej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...].12.2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w [...] ") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji (znak: [...] z dnia [...].12.2019 r.) dla Miasta [...] za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł. za wprowadzenie do rzeki [...] wyżej opisanych wód opadowych i roztopowych. Informacja została wystawiona na podstawie przesłanego przez Miasto [...] oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte tub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, z dnia [...] października 2019 roku. Pismem z dnia [...].01.2020 r, otrzymanym w dniu [...].01.2020 r., Miasto [...] złożyło reklamację, w której nie zgodziło się ze sposobem naliczenia ww opłaty zmiennej. W reklamacji podniosło, iż w przesłanej informacji Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] zastosowało błędny sposób obliczenia opłaty zmiennej. Według reklamującego, wzór stanowiący podstawę wyliczenia kwartalnej stawki opłaty, powinien zawierać składową czasu wyrażoną w kwartale, a nie czasu "wyrażonego w latach". Według reklamującego, kwartał stanowi % okresu, o którym mowa w art. 272 ust 5 Prawa wodnego tj. roku o otrzymany wynik powinien być podzielony przez cztery. Organ nie uznał powyższej reklamacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wysokość opłaty została określona w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne i naliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (wyrażonych w m3) i czasu (kwartał). W celu wyliczenia wysokości opłaty zmiennej, zgodnie z literą prawa, należało, zdaniem organu, ilość odprowadzanych wód pomnożyć przez wartość jednostkowej stawki stawkę opłaty zmiennej czyli 0,75 zł (za 1 m3/rok) oraz czasu (jednego kwartału - czyli 1) co w efekcie daje [...]* 0,75* 1= [...] zł., po zaokrągleniu [...] zł. Z powyższą decyzją nie zgodziło się Miasto [...] wnosząc na powyższe rozstrzygnięcie skargę do tut. Sądu. Zarzuciło naruszenie: - art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a"), w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do normy prawnej wynikającej ze stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, który jest podstawą obliczenia opłaty zmiennej określonej zaskarżoną decyzji, podczas, gdy przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku i określenie wysokości daniny publicznej, a w takich przypadkach dokonując wykładni przepisów wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony; - art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy powinna być wyliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty, ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu (tj. kwartał), co przy wyliczeniu opłaty kwartalnej powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "1", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z wymienionych wyżej czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach", co przy wyliczeniu opłaty w odniesieniu do kwartalnego okresu rozliczeniowego powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "0,25", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i określenie w zaskarżonej decyzji opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód deszczowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w wysokości wyższej niż należna. Wobec powyższego Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] określił dla Miasta [...] za okres III kwartału 2019 r. opłatą zmienną w wysokości [...] zł. z powyższego tytułu. Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) oraz przepis § 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Zgodnie natomiast z § 8 pkt 1 w/w rozporządzenia jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przyjęcia, przy przewidzianym w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty zmiennej, jednostki czasu, tj. kwartału czy 1 roku. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r., zatem opłata zmienna została obliczona przez organ jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (w okresie objętym decyzją tj. w kwartale, wyrażonych w m3) i jednostki czasu (przyjętego jako kwartał). Skarżący wyraził stanowisko, że opłata zmienna powinna być wyliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty i ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu, który przy kwartalnym okresie rozliczeniowym stanowi wartość "1/4", bowiem jednostką jest 1 rok. Sąd podzielił stanowisko organu, jednocześnie uznając za niezasadne zarzuty skargi. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit.a) Prawa wodnego). Stosownie do art. 272 ust. 5 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach. Skoro powołany przepis przewiduje stawkę jednostkową opłaty za faktyczne zużycie w danym okresie, a opłata ma wymiar odpowiadający temu okresowi, to na akceptację zasługuje stanowisko organu, że należało zastosować jednostkę czasu "kwartał" jako odpowiadającą okresowi objętemu informacją ustalającą wysokość opłaty zmiennej za ww usługi wodne z dnia 31.12.2019 r. Tylko taki – w ocenie Sądu – sposób ustalenia opłaty, będzie rzetelny i odpowiadający rzeczywistej ilości odprowadzonych wód. Odmienne – tak jak to przedstawiono w skardze – rozumienie w/w przepisu, polegające na przyjęciu, że jednostką czasu jest 1 rok i w przypadku ustalania opłaty za krótszy okres należy to czynić proporcjonalnie, prowadzi do jej zaniżenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, wbrew temu co utrzymuje skarżący, na tle wykładni przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie rodzą się wątpliwości interpretacyjne, prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty zmiennej. Możliwość przyjęcia, że pojęcie "czasu wyrażonego w latach" oznacza także jednostki krótsze niż 1 rok, wynika z treści ust. 10 art. 272 ww ustawy, zgodnie z którą ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Stosowanie – w przypadku ustalania opłaty kwartalnej - mianownika "4", w sytuacji przyjęcia do obliczeń ilości wód odprowadzonych w ciągu tego kwartału, doprowadziłoby do wyniku stanowiącego 1/4 należnej opłaty. W ocenie Sądu, rodzaj wykładni przyjętej przez organ jest prawidłowa, wyrażająca kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter. Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str.275). Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie. W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdyż należy przyjąć tylko jedną wykładnię, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona w ciągu kwartału, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze kwartalnym – za IV kwartał 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty możliwe jest przyjęcie części "czasu wyrażonego w latach" tj. kwartału. Powyższa analiza zatem doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, przyjmując kwartał do ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, nie naruszył dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., bowiem nie było wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., ani do naruszenia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego poprzez ustalenie kwartalnej opłaty zmiennej w wysokości nieadekwatnej do ilości za wprowadzenie do rzeki [...] na działkach ew. [...] i [...] obręb [...] Miasto [...], wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarty system kanalizacyjny, pochodzących z terenu ograniczonego ulicami - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] poprzez trzy wyloty kanalizacji deszczowej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.