II SA/Ol 179/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję T. Sp. z o.o. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od T. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego R. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 14 lipca 2022 r. R. J. (strona, skarżący) zwrócił się do Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. (dalej: TBS, spółka) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Rady Nadzorczej spółki w latach 2021-2022; - kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Zgromadzenia Wspólników spółki w latach 2021-2022; - kopii zaproszeń członków wskazanych organów na posiedzenia przedmiotowych organów w latach 2021-2022 (po uprzednim zanonimizowaniu danych osobowych - anonimizacja nie dotyczy wnioskodawcy); - kopii podejmowanych uchwał w przedmiocie zasad ustalania wynagrodzenia członków zarządu oraz Rady Nadzorczej spółki od dnia wprowadzenia obowiązku prawnego w tym zakresie od chwili obecnej wraz z ewentualnym zmianami. W odpowiedzi pismem z 1 sierpnia 2022 r. TBS poinformował stronę, że odpowiedź na wniosek zostanie jej udzielona po otrzymaniu opinii z kancelarii prawnej, do dnia 15 września 2022 r. Następnie pismem z 9 sierpnia 2022 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zwrócił się o: stwierdzenie, że spółka dopuściła się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie spółki do załatwienia przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej; zasądzenie od spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę TBS działający przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że pismem z 1 sierpnia 2022 r. skarżący został poinformowany w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o terminie załatwienia sprawy oraz o powodach opóźnienia. Wobec powyższego, skarżący był świadomy tego, że jego wniosek podlega rozpoznaniu przez spółkę, w granicach czasowych wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz skarżący znał datę, do kiedy jego wniosek ostatecznie miał zostać rozpatrzony. Z uwagi na te okoliczności w ocenie spółki wniesienie skargi w dniu 9 sierpnia 2022 r., tj. w sytuacji, gdy jeszcze nie upłynął termin załatwienia sprawy wskazany przez spółkę, należy uznać za przedwczesne. Wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 187/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2022 r. oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że TBS jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy organ jest spółką z.o.o. realizującą zadania publiczne, w której 100% udział ma Gmina, co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Mieści się zatem w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Skoro spółka jest podmiotem publicznym a jej działalność obejmuje swym zakresem zadania o charakterze publicznym to należy przyjąć, że żądane przez skarżącego informacje - co do zasady - stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Możliwe jest również utajnienie pewnych danych, czyli tzw. anonimizacja. Pismem z 1 sierpnia 2022 r. TBS poinformował stronę, że odpowiedź na wniosek zostanie jej udzielona po otrzymaniu opinii z kancelarii prawnej, do dnia 15 września 2022 r. Następnie pismem z 8 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Spółka jednak nie uzasadniła w żaden sposób tego twierdzenia. TBS zaś przyjmując takie stanowisko winien je szczegółowo uzasadnić mając na względzie przywołany art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając dlaczego uważa, że żądane danę bądź też część z nich nie stanowi informacji publicznej. Decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. Prezes TBS, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej, w następującym zakresie: kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Rady Nadzorczej spółki w latach 2021-2022, kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Zgromadzenia Wspólników spółki w latach 2021-2022, kopii zaproszeń członków wskazanych organów na posiedzenia przedmiotowych organów w latach 2021-2022 (po uprzednim zanonimizowaniu danych osobowych - anonimizacja nie dotyczy wnioskodawcy); kopii podejmowanych uchwał w przedmiocie zasad ustalania wynagrodzenia członków zarządu oraz Rady Nadzorczej spółki od dnia wprowadzenia obowiązku prawnego w tym zakresie od chwili obecnej wraz z ewentualnym zmianami. W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przytaczając poglądy judykatury wskazał, że nawet suma informacji prostych w sytuacji, gdy ich wyodrębnienie wiąże się z koniecznością przeszukania całego zbioru danych będących w posiadaniu organu spowoduje, że przekształci się ona w informację przetworzoną. Dokonując analizy przedmiotowego wniosku organ rozważył więc, iż żądana przez wnioskodawcę informacja posiada charakter informacji przetworzonej, zatem organ miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wykazał jednak szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu z dnia 27 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie - prawa do informacji przewidzianych w art. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Rady Nadzorczej Spółki w latach 2021-2022, kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Zgromadzenia Wspólników spółki w latach 2021-2022, kopii zaproszeń członków wskazanych organów na posiedzenia przedmiotowych organów w latach 2021-2022, kopii podejmowanych uchwał w przedmiocie zasad ustalania wynagrodzenia członków zarządu oraz Rady Nadzorczej spółki od dnia wprowadzenia obowiązku prawnego w tym zakresie do chwili obecnej wraz z ewentualnymi zmianami, zgodnie z wnioskiem z 14 lipca 2022 r., - art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądana informacja ma charakter przetworzony i nie podlega udostępnieniu z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej pozyskaniu, nie informując o tym wnioskodawcy i nie dając mu możliwości wykazania szczególnie istotnego interesu, - art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia przez organ informacji publicznej, podczas gdy sam przepis wskazanej ustawy wprost wskazuje, że żądane informacje podlegają udostępnieniu Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca musi mieć realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie możliwość wykazania, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawie organ nie wykonał powyższego obowiązku, nie wyznaczając skarżącemu terminu do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Argumentował, że w ocenie organu wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej z uwagi na ich liczebność i konieczność wyodrębnienia ze zbioru posiadanych informacji. Jednak gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych, polegających np. na zliczeniu decyzji, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. W ocenie skarżącego wyodrębnienie i wykonanie kopii wnioskowanej dokumentacji to czynności proste, co więcej zakres dokumentów wskazanych przez skarżącego dotyczy jedynie ostatnich 2 lat, więc nie można uznać, że realizacja wniosku obciążyłaby pracę organu na tyle, aby poczytywać ww. informacje za przetworzone. Dodał, że w razie potrzeby organ zawsze może przedłużyć termin odpowiedzi na wniosek na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. do dwóch miesięcy, jeśli wniosek dotyczy informacji prostej, lecz jej udostępnienie wymaga czasochłonnego przekształcania. Organ zdecydował się nie skorzystać z tego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Osią sporu między stronami jest dokonana przez organ kwalifikacja żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a w konsekwencji ocena, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). W takiej sytuacji adresat wniosku zobowiązany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia . Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przechodząc na grunt okoliczności badanej sprawy, w motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, albowiem jej wyodrębnienie wiąże się z koniecznością przeszukania całego zbioru danych będących w posiadaniu organu. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby łączną ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania i ewentualnej anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe powołanie się na okoliczność przeszukania całego zbioru danych, bez żadnego doprecyzowania i wskazania o jaką konkretnie ilość dokumentów przeznaczonych dla potrzeb udzielenia wnioskowanej informacji chodzi. Powołanie się więc jedynie na powyższą okoliczność nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Mając na uwadze powyższe, przedwczesna jest zatem ocena organu co do charakteru wnioskowanej informacji. Arbitralne stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji nie poddawało się więc żadnej kontroli, opierając się na błędnym zapatrywaniu, że przetworzona jest każda informacja, która nie jest już gotowa do udostępnienia w takim zakresie jak tego domaga się wnioskodawca. Aby jednak powołać się na taki charakter żądanej informacji organ winien wskazać jakie czynności należało by podjąć, w odniesieniu do jakiego zbioru danych (dokumentów), co sprawiałoby, ze jej udzielenie znacząco zakłóciłoby funkcjonowanie organu. Przechodząc dalej, jako przyczynę odmowy udzielenia informacji publicznej organ wskazał również okoliczność, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał, by uzyskanie przez niego informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze zarzucono natomiast wadliwość tego stanowiska polegającą na tym, że organ w ogóle nie wzywał skarżącego do wykazania tego interesu. Należy wskazać, że wezwanie takie wprost nie jest przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale obowiązek organu w tym zakresie można wywieść z ogólnych zasad procedury administracyjnej, określonych w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a., który znajduje zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Chodzi o zasadę prawdy obiektywnej i wynikającego z niej obowiązku zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, zasadę informowania stron i wynikającego z niej obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, a także zasadę przekonywania, z której wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy. Obowiązek wezwania można wywieść również pośrednio z art. 2 ust. 2 u.d.i.p, według którego nie można od strony żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. O ile zakaz ten dotyczy własnego interesu strony, to nie obejmuje on wykazywania interesu publicznego. Zatem wydanie decyzji odmownej bez uprzedniego wezwania, odnośnie przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie jest dopuszczalne. Konieczność wystosowania omawianego wezwania została powszechnie przyjęta w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10). O ile więc organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wystąpienie kwalifikowanego interesu publicznego nie wynika z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to powinien był wezwać skarżącego do jego wykazania wskazując jednocześnie, które z żądanych informacji uważa za informacje przetworzone. Skoro organ obowiązku tego nie dopełnił, to już z tego powodu zaskarżona decyzja, naruszająca art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie mogła się ostać. Jak wskazał NSA "wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, bez uprzedniego wezwania wnioskodawczy do jego wykazania, stanowi istotne naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (v: wyrok z 28 września 2022 r., sygn. III OSK 1410/21). Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.