II OSK 1781/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 852/20 w sprawie ze skarg A. B., J. B., K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 października 2020 r. Nr SKO.Go/420-W.M./1307/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. B., J. B. oraz K. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 852/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skarg A. B. i J. B. oraz K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 października 2020 r. Nr SKO.Go/420-W.M./1307/20, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 24 lipca 2020 r., nr WUA-III.6730.139.14.2019.MG oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. solidarnie na rzecz skarżących A. B., J. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącego K. K. 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: a. niezasadne ustalenie, iż zakwalifikowanie budynków znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] do kategorii: "budynki mieszkalne" może rzutować na brak legalności prowadzonej w nich działalności, podczas gdy z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego wynika, iż poprzez budynek mieszkalny rozumie się także budynek, w którym wyodrębniono lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy, b. niezasadne ustalenie, iż brak weryfikacji legalności działalności prowadzonej na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] stanowiło uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy żaden ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie pozwala na przyjęcie, iż działalność ta prowadzona jest w sposób niezgodny z prawem, co z kolei nie dawało podstaw do nadmiernego przedłużenia postępowania w poszukiwaniu dowodów na tę okoliczność; c. niezasadne ustalenie, iż analiza urbanistyczna, a w ślad za nią zaskarżone decyzje, nie zawierają uzasadnienia odstępstw dotyczących intensywności projektowanej zabudowy oraz szerokości elewacji obu budynków, podczas gdy takie uzasadnienie zostało sformułowane, - co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do niezasadnego wniosku, iż organy pierwszej i drugiej instancji dopuściły się niewszechstronnego, a w konsekwencji nieodpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy zarówno zakres zgromadzonego materiału, w tym analiza urbanistyczna, jak i lektura uzasadnień obu decyzji, pozwalają na przyjęcie, iż zarzuty skarżących, zostały rozpatrzone i ocenione jako nietrafione, dowody ocenione swobodnie, a występujące w sprawie zagadnienia prawne, rozważone i wyjaśnione. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od skarżących A. B., J. B. i K. K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Gorzowie Wielkopolskim poparło w całości wniesioną skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B., J. B. i K. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od uczestnika postępowania J. T. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 polega na tym aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest niewątpliwe, że może być brana pod uwagę zabudowa legalna, tzn. zabudowa, której funkcja nie wynika wyłącznie z faktycznego sposobu wykorzystania, ale nadto to wykorzystanie jest rezultatem zaaprobowania poprzez akty organów państwa podjęte w stosownej procedurze. W Analizie urbanistycznej oraz w decyzjach organów nie wskazano podstaw prawnych przyjęcia funkcji usługowej w budynkach położonych na działkach nr [...] oraz nr [...]. W postępowaniu odwoławczym natomiast odwołujący powołali się na informacje z systemu katastrowego Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Gorzowa Wlkp., z których wynika, że budynki na tych działkach zostały sklasyfikowane jako budynki mieszkalne. Są to dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach sprawy, określające funkcje budynków położonych na działkach nr [...] nr [...] wyłącznie jako mieszkalne. Dane ewidencyjne nie stanowią dokumentów źródłowych w zakresie uprawnień o charakterze prawnorzeczowym. Właściciel nieruchomości może z niej korzystać w zakresie określonym w art. 140 Kodeksu cywilnego. Ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotu własności nie wynika z ewidencji gruntów i budynków, która ma, co do zasady, charakter informacyjny (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne". Jak stwierdzono w orzecznictwie, ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (patrz: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1422/18). Nie można jednak powiedzieć, że dane ewidencyjne nie mają znaczenia prawnego. Jest niewątpliwe, że ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, ale jednak potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/98; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3562/18). Zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego. Na potrzeby niniejszego wywodu skonstatować można, że z art. 22-24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Art. 20 ust. 1 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi wprost, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Powtórzyć zatem trzeba, że po uzyskaniu dokumentów z ewidencji gruntów dotyczących przeznaczenia budynków na działkach nr [...] i [...], obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie znaczenia tych informacji w procesie analizy urbanistycznej prowadzonej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Legalne, a więc zgodne z przepisami normującymi działalność gospodarczą, prowadzenie działalności gospodarczej, nie sanuje ewentualnego niezgodnego z przewidzianą prawem funkcją sposobu korzystania z budynku. Nie jest skuteczne powołanie się na art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Możliwość istnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym lokalu użytkowego nie oznacza, że każdy budynek mieszkalny jednorodzinny może pełnić w części funkcję usługową. Z punktu widzenia Prawa budowlanego, do którego skarżący odwołuje się, taki sposób użytkowania może być efektem decyzji o pozwoleniu na budowę lub zaaprobowania zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", poprzez ustalenie, że analiza urbanistyczna, a w ślad za nią zaskarżone decyzje nie zawierają uzasadnienia odstępstw dotyczących wskaźnika intensywności projektowanej zabudowy. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił brak merytorycznego uzasadnienia dla przyjęcia wyjątkowego wskaźnika. Nie podważając znaczenia treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia parametrów nowej zabudowy, podkreślić należy, że według § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tymczasem w Wynikach analizy, stanowiących Załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wielkości, która nie może przekroczyć 29,5 %, a więc nie uwzględniając średniego wskaźnika wynoszącego w obszarze analizowanym 15,7 %, urbanista stwierdził, że wziął pod uwagę zabudowę na działce nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym prowadzona jest działalność usługowa – napełnianie klimatyzacji. W rezultacie, aprobując ten zabieg, organy dostosowały wskaźnik planowanej zabudowy do sytuacji wyjątkowej w obszarze analizowanym. Organy nie podjęły próby rozważenia tak ustalonego wskaźnika w systemie parametrów charakteryzujących zabudowę, które łącznie rozważane powinny prowadzić do zachowania zastanego ładu urbanistycznego. Jest oczywiste, że nie chodzi tylko o formalną zgodność parametru z dyspozycją § 5 ust. 1 i 2. Planowana zabudowa powinna, uwzględniając wszelkie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektu budowlanego, spełniać wymogi dobrego sąsiedztwa. Omawiany wskaźnik powierzchni zabudowy jest w sposób oczywisty powiązany z gabarytami planowanego budynku. Wybór wyjątkowego wskaźnika powinien zaś uwzględniać co najmniej odniesienie się do wskaźnika charakteryzującego istniejący obiekt o zbliżonej wielkości i funkcji. Przypomnieć w tym miejscu warto, niezależnie od powyższych uwag, że legalność funkcji realizowanej w budynku na działce nr [...] jest przedmiotem omówionej wyżej kontrowersji. W skardze kasacyjnej nie powołano przepisu rozporządzenia, który wiązałby się z odnotowanym przez Sąd pierwszej instancji naruszeniem w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej. Powołanie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest w tej mierze nieprecyzyjne (przepis art. 61 ust. 1 składa się z kilku jednostek redakcyjnych). Nadto, przepis art. 61 ust. 1 powiązano w podstawie kasacji jedynie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co wskazuje na brak skonkretyzowania, w odniesieniu do przepisu rozporządzenia regulującego ustalenie szerokości elewacji frontowej. Pomijając tę wadliwość można dodać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zostało podważone nie tylko w opisie naruszenia, ale także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jak odnotował Wojewódzki Sąd Administracyjny, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, w odniesieniu do jednej działki, wynosi 14,1 m. Szerokość 32,2 m występuje jedynie na działce [...] – i jest to zdecydowanie najwięcej, bo kilka kolejnych w uszeregowaniu od największej do najmniejszej ma już od elewacje frontowe od 26,2 do 21,1 m, a pozostałe mieszą się w przedziale od 19 do 8,5 m. Dodać można, że także w legalność funkcji realizowanej w budynku na działce nr [...] jest przedmiotem omówionej wyżej kontrowersji. Sąd pierwszej instancji trafnie powiązał oba omówione wskaźniki. Wskazał, że organy określiły dla inwestycji parametry na podstawie najkorzystniejszych dla inwestora - najbardziej ekstremalnych i zarazem najmniej reprezentatywnych dla analizowanego terenu wskaźników. Intensywność zabudowy wzięto z maksymalnego parametru 29,5 % pochodzącego z działki nr [...], a szerokość elewacji frontowej z maksymalnego parametru 32 m czyli szerokości elewacji frontowej budynku usytuowanego na działce nr [...] (dokładna szerokość elewacji budynku na tej działce to 32,2 m), przy czym dopuszczony maksymalny parametr szerokości dotyczy odrębnie każdego z dwóch budynków projektowanych do zabudowy na działce [...]. Powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, odwołującym się do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa, że określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego. Takiego merytorycznego wykazania, w Analizie urbanistycznej oraz w obu decyzjach, wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, zabrakło. W rezultacie, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu kasacji zasady ochrony prawa do zagospodarowania nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c.), stwierdzić należy, że realizacja tej zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oderwana od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uczestnicy postępowania kasacyjnego wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ale nie wykazali poniesienia tych kosztów. Odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzili samodzielnie, tzn. bez udziału profesjonalnego pełnomocnika. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być zatem uwzględniony.