II SA/Po 135/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi Miasta K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Miasta K. kwotę 100,- (sto) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 02 stycznia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Ż. z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji przeładunkowej odpadów komunalnych dla Miasta K. i okolicznych Gmin na terenie położonym w gm. Ż. w miejscowości D. na działce nr [...] (dalej jako inwestycja). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że opisanym powyżej postanowieniem Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji z uwagi na przystąpienie z dniem 16 listopada 2022 r. Rady Gminy Ż. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w miejscowości D.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpoznając wniesione odwołanie przywołało w pierwszej kolejności treść art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), podnosząc, że stosownie do treści powyższego przepisu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji wpłynął do organu w dniu 22 lipca 2022 r., natomiast w dniu 16 listopada 2022 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie Ż. dotyczącego działki nr [...], gdzie teren powyższy my być przeznaczony na teren sportu i rekreacji. Zdaniem Kolegium wskazane wyżej okoliczności są wystarczające do uznania występowania przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, z czego skorzystał w sposób prawidłowy, organ pierwszej instancji. Przeznaczenie działki w procedowanym planie miejscowym jest bowiem sprzeczne wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi przytoczono okoliczności faktyczne sprawy wyjaśniając, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony w dniu 22 lipca 2022 r., a decyzją z dnia 03 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Decyzja powyższa została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2022 r. Prezydent, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wyjaśnił, że uprawnienie do zawieszenia postępowania jest fakultatywne, a realizacja przedmiotowej inwestycji była podyktowana porozumieniem, jakie Miasto K. zawarło z Gminą Ż. . Dodatkowo Prezydent zakwestionował możliwość faktycznego uchwalenia, w czasie trwania zawieszenia postępowania, planu miejscowego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd podziela stanowisko, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 58 ust. 1 ustawy, należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 58 ust. 1 ustawy. Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Konsekwentnie rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. W przedmiotowej sprawie teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą z dnia 16 listopada 2022 r. Rady Gminy Ż. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie Ż.. Rozpoznając wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło jednakże na jakim etapie zaawansowania są prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego, a więc na jakim etapie jest procedura planistyczna. Jest to o tyle istotne, że jak zasadnie wywiedziono w skardze – mało prawdopodobnym pozostaje aby procedura planistyczna mogła zostać ukończona do dnia 22 lipca 2023 r., kiedy to upływa termin 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie nie uzasadniają zajętego w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu sama sprzeczność planowanych postanowień planu ze złożonym wnioskiem bez równoczesnego ustalenia zaawansowanie prac planistycznych powoduje, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania było przedwczesne. Sąd podkreśla, że postanowienie wydawane na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie ustaleń w tym przedmiocie zabrakło. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnia wykładni zawartej w niniejszej wyroku wraz, przy uwzględnieniu faktu, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy zawieszenie postępowania jest możliwe na okres 12 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.