I OSK 1722/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 752/22 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 11 października 2022 r., nr SKO 4316/403/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 752/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA) - na skutek skargi W. G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: organ II instancji, SKO, skarżący kasacyjnie) z 11 października 2022 r., nr SKO 4316/403/22, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik SKO zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr), poprzez błędną jego wykładnię - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że: a) przepis ten nie wyklucza przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury; b) przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu - także - dyrektyw wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury; c) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego; nota bene - powyższy wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny; naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że: a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr, prowadząc do uznania, że przepis ten nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez W. R. (powinno być: W. G.) decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym prawnego umocowanie zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organ te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a kpa, gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując - w zakresie prawnie relewantnych dla sprawy okoliczności - zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania skarżącemu informacji wskazującej na możliwość zawieszenia emerytury i wyboru świadczenia, czy też niezweryfikowanie spełnienia pozostałych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - nie mają wpływu na wynik sprawy przydania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; art. 151 ppsa w związku z art. 17 ust. 15 pkt 1 lit. a) uśr oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 79a kpa, gdyż skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji, rozpoznaniem skargi i jej oddaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 ppsa, jednak kluczowe znaczenie ma w sprawie wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się bowiem do tego, czy skarżącemu, który ma ustalone prawo do emerytury, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu synem. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organy administracji - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury lub renty, czy innego świadczenia emerytalno-rentowego. Literalnie z tego przepisu wynika, że ustawodawca wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której przysługuje prawo do emerytury. Początkowo w taki właśnie ścisły sposób interpretowano ten przepis w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i za taką jego wykładnią opowiada się skarżący kasacyjnie organ. W świetle aktualnie obowiązującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładni wskazanego przepisu prawa dokonuje się jednak z uwzględnieniem nie tylko dyrektyw językowych, lecz także z odwołaniem do wyników wykładni systemowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej z uwagi na to, że wykładnia językowa prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w analizowanym przepisie, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzega się bowiem, że osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego mogą przecież podjąć zatrudnienie, nie są w tym zakresie prawnie ograniczone, rezygnują jednak z tej możliwości ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, opiekunowie ci znajdują się zatem w analogicznej sytuacji zarówno względem siebie, jak i względem opiekunów, którym nie przysługują uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wobec tego, uwzględniając konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) należy uznać, że opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (w tym świadczeń emerytalno-rentowych), którzy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, mogą ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się więc, że jeżeli osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego chce je otrzymać, a pobiera emeryturę/rentę, powinna mieć możliwość wyboru tego wyższego świadczenia, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. świadczenia emerytalno-rentowego. Źródłem takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. Wyboru tego można zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury/renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251; dalej: uerfus). Stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus zawieszenie to spowoduje wstrzymanie wypłaty świadczeń poczynając od miesiąca, a którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Wprawdzie emerytura/renta stanowi prawo niezbywalne, to jednak - wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej - trafnie uznaje się, że zawieszenie tego prawa, skutkujące wstrzymaniem wypłaty świadczenia emerytalnego/rentowego (lecz nie pozbawieniem prawa do emerytury/renty), prowadzi do usunięcia negatywnej przesłanki, wykluczającej możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którą w danym przypadku należy wiązać nie z samym tylko prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Uwzględniając zatem aktualną i utrwaloną już wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr przyjętą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - za którą opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie - oraz okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, należy przyjąć, że skarżący ma prawo dokonać wyboru, z którego z dwóch świadczeń chce skorzystać – emerytalnego, czy pielęgnacyjnego. Taką interpretację ww. przepisu prawidłowo przyjął także Sąd I instancji, co w rezultacie oznacza bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji powyższego, WSA zasadnie wytknął organom administracji obu instancji naruszenie art. 9 i art. 79a kpa, ponieważ nie poinformowano skarżącego - który ma ustalone prawo do emerytury i wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem - o możliwości dokonania przez niego wyboru świadczenia oraz złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Tym samym Sąd I instancji trafnie uznał, że odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia była przedwczesna i prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji. Bezpodstawne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o zarzut wskazany w pkt 3, to WSA nie zastosował - powołanego przez skarżącego kasacyjnie – art. 151 ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa oraz art. 135 ppsa. Sąd nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Biorąc zaś pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.