VI SA/Wa 1020/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne. Pan A. S. ("Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Pana A. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta[...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Ww. decyzją [...] maja 2017 r., Prezydent [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p.")., oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie, pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył Panu A. S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego Pl. [...] w rej. nr [...] w dniach 13, 16-18, 20, 22, 23, 28 i 29 lutego oraz 2 i 7 marca 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie namiotów o powierzchni 24,50 m2 i ustalił jej wysokość na kwotę 2.695,00 zł. W odwołaniu (skardze) strona nie kwestionowała ani zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego Pl. [...] w [...] poprzez rozstawienie namiotów podczas legalnego protestu, ani powierzchni zajętego w ten sposób pasa drogowego. Strona wniosła o uchylenie "wszystkich decyzji Prezydent [...] dotyczących [...]". Po rozpatrzeniu odwołania, SKO ww. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, tj., że we wskazanym w decyzji okresie pas drogowy Pl. [...] w rej. nr [...] zajmowały namioty ("[...]") o łącznej pow. 24,50 m2, co dokumentuje protokół kontroli oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. Kolegium podało, że w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Jej brak skutkuje zastosowaniem art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy. Stanowi on, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Skoro w związku ze zgromadzeniem publicznym przed Sądem [...] doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego pl. [...] (bez zezwolenia zarządcy drogi) to podmiotem legitymowanym biernie w zakresie kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest organizator tego zgromadzenia w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 579), czyli Skarżący. Pan A. S. złożył od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z której wynika, że nie zgadza się z rozstrzygnięciami organu I instancji oraz SKO. W uzasadnieniu Skarżący powołał wyrok tut. Sądu o sygnaturze VI SA/Wa 892/18. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że: - po pierwsze, okolicznością nie budzącą wątpliwości jest fakt, że "Miasteczko Protestu", w ramach którego zostały ustawione naniesienia, za które zarządca drogi wymierzył karę pieniężną, znalazły się w pasie drogowym z inicjatywy Skarżącego -jako organizatora protestu, stąd też sam Skarżący nie musiał być właścicielem poszczególnych naniesień, - po drugie, umieszczenie naniesień w pasie drogowym wymagało zezwolenia zarządcy drogi niezależnie od przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach (brak kolizji przepisów tej ustawy z ustawa o drogach publicznych), - po trzecie, naniesienia w pasie drogowym (namioty) umieszczone w ramach zgromadzenia w takiej ilości, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co do zasady nie mogły stanowić racjonalnego i koniecznego zaplecza protestu, lecz były jego swoistym udogodnieniem dla jego organizatora i w rzeczywistości miały na celu ośmieszenie i deprecjonowanie m.in. najważniejszej dla wymiaru sprawiedliwości w RP instytucji - Sądu Najwyższego oraz sędziów tego Sądu, - po czwarte - naniesień w pasie drogowym było więcej niż protestujących. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2019 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zarzucił dodatkowo: 1) naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy Skarżący działał w dobrej wierze i w ważnym interesie społecznym i w ramach protestu społecznego korzystał z prawa do wolności słowa; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 40 ust 12 u.d.p. polegającej na uznaniu, że karę pieniężną należy wymierzyć organizatorowi protestu, w sytuacji gdy przepis ten nie wskazuje podmiotu biernie legitymowanego oraz przyjęciu, iż umieszczenie namiotów z informacjami oraz opiniami wyrażającymi protest, mogło stanowić przesłankę do uznania, iż zajęto pas drogowy bez zezwolenia, - art. 18 ustawy Prawo o zgromadzeniach poprzez uznanie Skarżącego - jako organizatora legalnego zgromadzenia - za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.; 3) naruszenie art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie słusznego interesu Skarżącego, który działał w interesie społecznym oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych. W piśmie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem ustalenia w czyim interesie - swoim czy społecznym - działał Skarżący, a także o zasądzenie kosztów z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały one opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie nałożenia na skarżącego, jako organizatora zgromadzenia publicznego w rozumieniu ustawy Prawo o zgromadzeniach, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie organ powołał m.in. art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Nie jest kwestionowane w sprawie, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło na potrzeby zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Przepis ten stanowi, że zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Z dalszych przepisów ww. ustawy wynika, że organizator zgromadzenia ma obowiązek zawiadomić organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Warunki ww. zgłoszenia określa ustawa. Zaznaczenia także wymaga - jak wynika z decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 lipca 2009 r., nr 10659/03, w sprawie Skiba przeciwko Polsce - że nawet ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji zgromadzenia [w trybie art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach] nie daje prawa organom państwa do ingerencji w prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i brania w nich udziału. Na władzach publicznych natomiast ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia, jak też ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zgromadzenie zostało zwołane (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013). Konstytucja RP - w art. 54 - zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. W myśl art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Na gruncie Konwencji, jak i Konstytucji RP, prawo do zgromadzenia jawi się jako podstawowe prawo demokratycznego społeczeństwa i, tak jak prawo do swobody wypowiedzi, jest jednym z fundamentów takiego społeczeństwa. W związku z tym nie może podlegać wykładni zawężającej. Tak rozumiane prawo to obejmuje przypadki zgromadzeń zarówno prywatnych, jak i przeprowadzanych w miejscach publicznych, zarówno demonstracji odbywających się w jednym miejscu, jak i marszy publicznych, a nadto może być wykonywane zarówno przez osoby prywatne, jak i przez organizatorów takich zgromadzeń. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 10 lipca 2012 r. nr 34202/06, w sprawie Berladir i inni przeciwko Rosji, zawarto pogląd - ważny także dla oceny okoliczności ustalonych w sprawie Skarżącego - a mianowicie, że mimo że demonstracja w publicznym miejscu może spowodować zakłócenia w życiu codziennym, włącznie z zakłóceniami ruchu drogowego, to ważnym jest, by władze publiczne wykazywały się pewnym stopniem tolerancji w odniesieniu do pokojowych zgromadzeń, jeżeli swoboda zgromadzania się gwarantowana przez art. 11 Konwencji nie ma zostać pozbawiona swej treści. Podkreślić należy, że formy zgromadzeń mogą być różne i różny może być ich przebieg; mogą także wiązać się z ustawieniem namiotów, które służą celom protestu (np. dla oplakatowania informacjami o celu protestu, dla składowania wody, żywności, czy rzeczy osobistych uczestników protestu nierzadko przyjeżdżających z innych części kraju). W tej sprawie organ nie twierdził i nie dowodził, by protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez Skarżącego. Występuje zatem kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem na gruncie ustawy o drogach publicznych. Tę kolizję - ze względu na cel posadowienia w pasie drogowym namiotów (służących jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej), jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego - należy rozstrzygnąć przyjmując, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego podlegającego ustawie Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 u.d.p. Wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia na podstawie u.d.p., stanowiłoby ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego na podstawie ustawy Prawo o zgromadzeniach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt: I OSK 1907/10, "w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej. Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne". Innymi słowy, dopuszczenie nałożenia przez prawo krajowe na skarżącego odnośnego obowiązku musiałoby zostać uznane za ukrytą przeszkodę w wykonywaniu prawa do wolności pokojowego zgromadzania się. Należy przy tym zwrócić uwagę na art. 65 u.d.p., z którego ustawodawca wyłączył zgromadzenia (przepis zmieniony został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. Dz.U.2009.97.802 zmieniającej nin. ustawę z dniem 8 lipca 2009 r., po wyroku TK z 18 stycznia 2006r. sygn. akt K 21/05). Wskazuje on, że zawody sportowe, rajdy, wyścigi, przewóz osób kolejką turystyczną i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie. Przeciwnie zatem niż zgromadzenia, które nie wymagają uzyskania zezwolenia na ich przeprowadzenie, a jedynie zgłoszenia. W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak było podstawy do nałożenia - na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie. Zaskarżona decyzja akceptująca nałożenie przez zarządcę drogi - karnych w istocie - opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego stoi w sprzeczności z wyżej przywołanym zapisem art. 57 Konstytucji RP oraz z art. 11 ust 1 i 2 Konwencji. Wykładania prawa dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew zapisom ustawy zasadniczej i Prawa o zgromadzeniach. Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej Sąd uznał nadto, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do Skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.). O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec zwolnienia Skarżącego od wpisu, natomiast rozstrzygnięcie o nieuiszczonych kosztach pełnomocnika z urzędu zostało przekazane do rozpoznania referendarzowi sądowemu.