I OSK 933/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 392/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r., nr [...], III. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 392/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z [...] października 2020 r. Wojewoda S., działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow.[...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania P. S.A. w W., powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając m.in., że do wniosku z [...] września 2005 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, w tym przedmiotowej działki nr [...] P. S.A. załączyła decyzję Naczelnika Gminy w [...] z [...] grudnia 1986 r., znak [...], o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem o łącznej powierzchni [...], położonego m.in. w C., sprostowaną postanowieniem Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1987 r., znak [...]. Jak natomiast wynika z treści pisma Starostwa [...] z [...] lutego 2008 r., znak [...], ww. decyzja z [...] grudnia 1986 r., znak [...], obejmowała m.in. działkę nr [...]. W ocenie Ministra w okolicznościach przedmiotowej sprawy ww. decyzja, nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Niewątpliwie decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z a 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Treść ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] grudnia 1986 r. nie wskazuje natomiast na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie P. w W.. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. wnioskodawczyni wskazała, że ww. decyzja z [...] grudnia 1986 r. jest dokumentem świadczącym o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej. Oddalając skargę P. S.A. w W. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organu co do braku podstaw do uznania decyzji z [...] grudnia 1986 r. za dowód prawa zarządu w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Istnienia zarządu nie można domniemywać. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jej poprzednikowi prawnemu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest przedstawienie przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik skarżącej do Sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: - art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, - art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, - art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej ppsa, poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Cytowana treść przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dowodem dla uznania istnienia zarządu dla tzw. uwłaszczenia unormowanego obecnie w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest m. in. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Prawodawca nie określił w tym zakresie żadnych dodatkowych wymagań, co do treści takiej decyzji, jak, dla przykładu, uczynił to w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia wskazując, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości. Nawet jednak w tym przypadku prawodawca ograniczył się do wprowadzenia wymogu określenia w tych rodzajach dowodów tylko oznaczenia nieruchomości, czyli przedmiotu ustaleń tych dowodów. Za oczywiste należy więc przyjąć, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością stanowi swoisty rodzaj poszlakowego dowodu na istnienie zarządu, ale tylko w konkretnie określonym celu, tj. dla udokumentowania spełnienia normatywnej przesłanki uwłaszczenia zaistniałego z dniem 5 grudnia 1990 r., odwołującej się do zaistniałego w przeszłości stanu faktycznego, wynikającego z władania gruntem państwowym w ramach prawa zarządu. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji, twierdząc wbrew oczywistej treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że jej poprzednik prawny legitymował się w stosunku do przedmiotowego gruntu, jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, nie wskazali żadnych podstaw prawnych uzasadniających stanowisko, że z treści § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia wynikają warunki, które nie zostały w niej wyartykułowane. Nie ma więc żadnych aksjologicznie uzasadnionych podstaw do przypisywania prawodawcy woli uznania za dowód zarządu dla uwłaszczenia tylko takich decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, których treść miałaby być kształtowana warunkami nie wynikającymi z przepisów obowiązującego prawa. Powoływanie się przez Sąd I instancji na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, jest o tyle chybione, że wyrok ten w żaden sposób nie dotyczy normy zawartej w przywołanym § 4 ust. 1 pkt 6, lecz normy dotyczącej innego stanu faktycznego i prawnego, tj. prawa użytkowania mającego przysługiwać spółdzielniom, co było uregulowane w § 6 danego rozporządzenia. Również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00, nie dotyczy omawianego § 4, lecz § 9 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, a więc innej regulacji prawnej. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie można z wypowiedzi zawartych jedynie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzać normatywnych ograniczeń wobec innych przepisów prawa, nie poddanych ocenie tego Trybunału. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11, stwierdzając, że: "Jakkolwiek zatem autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji), przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej, nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nawet merytorycznego, ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy.". Zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji nie przestawiły jakichkolwiek aksjologicznie i normatywnie uzasadnionych racji przemawiających za dokonywaniem wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w kierunku przypisywania mu treści, których w nim nie ma. Nie można natomiast nie dostrzegać celu powołanego przepisu, którym jest uznanie za dowód istnienia istotnej okoliczności faktycznej – stanowiącej podstawę do dokonania tzw. uwłaszczenia na dzień 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa (tj. z woli samego ustawodawcy) państwowej osoby prawnej w mienie państwowe - tych wszystkich dokumentów i dowodów wymienionych w powołanym przepisie, które pozostają w obiegu prawnym w kształcie opisanym w tym przepisie, jako wyraz uwzględnienia powszechnej praktyki ich tworzenia i wydawania przed dniem 5 grudnia 1990 r. Uznając walor dowodowy decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością za spełniony tylko wtedy, gdy decyzja taka zawiera treści nie wskazane w § 4 ust. 1 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia, Sąd I instancji i organy administracji obu instancji nie dostrzegły, że według § 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia: "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym." Cytowany przepis potwierdza przypisanie przez prawodawcę waloru dowodowego także zeznaniom świadków i oświadczeniom stron złożonym zgodnie z art. 75 kpa co do samego faktu przekazania nieruchomości państwowym osobom prawnym, bez określenia jakichkolwiek szczegółów także co do formy dokumentowej i prawnej tego przekazania. Sąd I instancji i organy administracji obu instancji zakwestionowały więc wartość dowodową przedłożonej przez skarżącą kasacyjnie decyzji z [...] grudnia 1986 r., wbrew oczywistej treści § 4 ust. 1 pkt 6 omawianego rozporządzenia nie dostrzegając, że dowodem dla uwłaszczenia mogą być także zeznania świadków lub oświadczenia stron, złożone zgodnie z art. 75 kpa, co do samego przekazania nieruchomości, bez określenia prawnej formy wynikającej z tego przekazania. Przy dokonywaniu wykładni przepisów służących tzw. uwłaszczeniu państwowych osób prawnych z mocy samego prawa na dzień 5 grudnia 1990 r., nie można pomijać realiów prawnych i faktycznych istniejących przed 5 grudnia 1990 r., a szczególnie przed zniesieniem w 1989 r., jednolitej własności państwowej, które nastąpiło z dniem 1 lutego 1989 r. w wyniku wejścia w życie nowelizacji art. 128 kc zawartej w ustawie z 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz.U. z 1989 r. Nr 3, poz. 11), gdy powszechną praktyką organów w gospodarowaniu mieniem państwowym było m.in. wydawanie aktów administracyjnych na rzecz państwowych osób prawnych i państwowych jednostek organizacyjnych bez uprzedniego ustalania prawnej formy władania mieniem państwowym przez te osoby prawne i jednostki organizacyjne. Sama treść § 4 ust. 1 pkt 6 omawianego rozporządzenia nie uprawnia do podważenia dowodowej wartości decyzji wymienionych w tym przepisie. Nie wyklucza również dopuszczalności dokonywania weryfikacji ważności i skuteczności tych decyzji, ale w sposób zgodny z obowiązującym prawem, to jest w ramach właściwej procedury, w której przepisy obowiązującego prawa dopuszczają dokonywanie oceny prawnej wydanych aktów administracyjnych. W związku z powyższym, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ale tylko z tych względów, które wskazują na błąd Sądu I instancji i organów administracji obu instancji w zakresie przyjętej wykładni przepisów prawa co do wartości dowodowej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] grudnia 1986 r., znak [...]. Z tego powodu, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.