III SA/Kr 217/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 grudnia 2022 r., sygn. akt SKO.PS/4110/853/2022, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez K. G., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r., znak: SKI.PS/4110/853/2022,wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), art. 24 ust. 1 i ust. 25b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia 10 listopada 2022 r., znak: [...], odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do dodatku węglowego. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., znak: [...], Burmistrz N. odmówił skarżącemu prawa do dodatku węglowego w wysokości 3.000,00 zł (słownie : trzy tysiące złotych 00/100 ). W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że określone we wniosku główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego (kocioł na paliwo stałe) zostało zgłoszone/wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków przed 11 sierpnia 2022 r. Powyższe uniemożliwia wypłatę dodatku węglowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, podniósł, że decyzja ta jest krzywdząca, a węgiel był i jest wykorzystywany w jego domu. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 2 ust. 16, art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 3 i ust. 15 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym), stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz wskazał, że w zakresie źródła ogrzewania gospodarstwa domowego podstawą weryfikacji wniosku są informacje zawarte w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, które zostały zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu, ale wyłącznie w odniesieniu do głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. W rozpoznawanej sprawie strona zwróciła się do organu pierwszej instancji o wypłatę dodatku węglowego podając, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, a gospodarstwo domowe znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. W toku postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla nieruchomości w miejscowości K. [...]. Właściciel tej nieruchomości w dniu 29 czerwca 2022 r. zgłosił dla ww. nieruchomości zainstalowane źródła ciepła kocioł na paliwo stałe z funkcją centralnego ogrzewania c.o. Jako rodzaj stosowanego paliwa wskazano "drewno kawałkowe". Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił stan wynikający z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., do której to wprost odsyła przytoczony wyżej art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Wszelkie ewentualne zmiany (korekty) deklaracji dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Z widniejącego zaś na dzień 11 sierpnia 2022 r. wpisu deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że skarżący stosuje w swoim kotle służącym do ogrzewania budynku paliwo w postaci "drewna kawałkowego". W skardze na powyższa decyzję skarżący powtórzył zarzuty podnoszone na etapie postępowania administracyjnego, a dotyczące pomyłki przy składaniu deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.; zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym), a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z analizy powyższej regulacji wynika, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym - węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. W ocenie Sądu wyżej wskazane istotne dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie nie zostały jednakże jednoznacznie przez organy ustalone w toku prowadzonego przez nie postępowania, jak tego nakazują przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze. zm.; zwanej dalej w skrócie "k.p.a."). Mianowicie w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Zdaniem organów wszelkie ewentualne zmiany (korekty) deklaracji dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Z widniejącego zaś na dzień 11 sierpnia 2022 r. wpisu deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, jak podniosły organy, że skarżący stosuje w swoim kotle służącym do ogrzewania budynku paliwo w postaci "drewna kawałkowego", co wobec treści w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym w ich ocenie wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego dodatku. Zdaniem Sądu tak poczynione przez organy ustalenia należało uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącego. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią pierwotnego oświadczenia skarżącego, skorygowanego następnie, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego, szczególnie, że skarżący w deklaracji z dnia 29 sierpnia 2022 r. wpisał, że rodzajem paliwa jest też węgiel i paliwa węglopodobne, zaś w dniu 8 września 2022 r. dokonał jej zmiany, poprawy wskazując, iż rodzajem paliwa jest węgiel i paliwa węglopodobne, a w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podnosił, że węgiel był i jest wykorzystywany w jego domu Wobec tego wskazane wątpliwości powinny być usunięte, zaś istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności zweryfikowane i jednoznacznie ustalone. W ocenie Sądu powyższe w dostateczny sposób ilustruje, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie oraz organ pierwszej instancji wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia tego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Tak dokonaną przez organy wykładnię wskazanego przepisu należało uznać za błędną. Z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, w ocenie Sądu, przede wszystkim nie wynikają przyjęte przez organy wnioski, to jest powiązanie go z art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym. w ten sposób, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji. Także i w tej sprawie organy nie uwzględniły, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca") doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ustępie 15 ustawy o dodatku węglowym do treści tej ustawy ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. Jednocześnie na mocy przepisu o charakterze przejściowym (art. 52 ustawy zmieniającej) jednoznacznie doprecyzowano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Mając na uwadze powyższą nowelizację, stwierdzić należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie dodatku węglowego, złożonym w dniu 5 września 2022 r. było już wszczęte, lecz jeszcze nie zakończone. Jednocześnie też organy rozpoznając ten wniosek po wskazanej dacie (po 20 września 2022 r.) miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a-15e ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z art. 15a ustawy o dodatku węglowym dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego musi być dokonywana wszechstronnie i nie może polegać jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r., jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącego jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie uczyniły zadość postanowieniom art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego. Wprowadzone nowelizacją przepisy art. 2 ust. 15b-15e ustawy o dodatku węglowym w ocenie Sądu potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 15b u stawy o dodatku węglowym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d), gdzie niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 2 ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e). Wobec tego stanowisko organów, że wszelkie ewentualne zmiany (korekty) deklaracji dokonane co prawda jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę o dodatku węglowym, tj. przed 20 września 2022 r. lecz przed wydaniem decyzji co do istoty sprawy w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania nie mogło zostać zaaprobowane. W świetle bowiem wskazanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym stanowisko w tym zakresie orzekających organów, by nie miały znaczenia dokonywane korekty wpisów w deklaracjach, a liczył się jedynie ten wpis dokonany w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., jest błędne. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie i wyjaśnienie rozbieżności w tym zakresie było wręcz obowiązkiem organów. W konsekwencji stanowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e ustawy o dodatku węglowym) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e ustawy o dodatku węglowym oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, stosownie do postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Zadaniem zatem organów będzie jednoznaczne ustalenie źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego, na podstawie już posiadanych informacji oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, bądź innych dowodów po wskazaniu stronie potrzeby ich przeprowadzenia. W tym stanie rzeczy, wobec błędnej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym. oraz naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.