I SA/Po 175/23

Dnia 10 maj 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 roku sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 12 listopada 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. W. (dalej zwany również skarżącym) wnioskiem z 04 października 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie na podstawie art. 75 ust. 5-7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 – dalej w skrócie: "u.r.o.d.") nabycia prawa użytkowania nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz [...], działka [...], dla której SR [...] w P. prowadzi KW nr [...] Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 12 listopada 2021 r., nr [...] odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania we wskazanym powyżej przedmiocie. Organ pierwszej instancji powołał się m. in. na postanowienia art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). Wyjaśniono, że Prezydent decyzją z 17 grudnia 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącego z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania w stosunku do nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] dla której SR [...] w P. prowadzi KW nr [...] Wyjaśniono, że ponowny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego jest tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wnioskiem skarżącego z 28 lipca 2014 r. Wnioski obejmują stwierdzenie nabycia prawa użytkowania tej samej nieruchomości. Zmianie nie uległ stan prawny i faktyczny sprawy. Treść przepisów u.r.o.d. stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku z 28 lipca 2014 r. przywołana w podstawie decyzji odmownej, tj. treść art. 75 i art. 76 wskazanego aktu pozostaje bez zmian. Skarżący wniósł zażalenie na wskazane powyżej postanowienie organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 28 października 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 12 listopada 2021 r. Wskazano, że zasadniczą przesłanką wydania przez Prezydenta decyzji z 17 grudnia 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez skarżącego z mocy prawa, z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania spornej nieruchomości był fakt, że nieruchomość ta stanowi przedmiot użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osoby trzeciej. Jedną zaś z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania jest, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może bowiem naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego. Stwierdzono również, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest możliwe z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta z 17 grudnia 2014 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na omówione powyżej postanowienie SKO [...] Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowienie organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z 12 listopada 2021 r. podczas gdy, prawidłowa ocena prawna i analiza zebranego w sprawie materiału daje podstawę do jego uchylenia; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta z 17 grudnia 2014 r. uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 5-7 u.r.o.d.; 3) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją Prezydenta z 17 grudnia 2014 r. istnieje pełna tożsamość przedmiotowa; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania w zakresie żądanym przez skarżącego, tj. wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 75 ust. 6 u.r.o.d.; 5) art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. w sytuacji, gdy organy administracyjne były związane treścią wniosku z 04 października 2021 r. W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia. W ocenie organów wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego z 04 października 2021 r. było niedopuszczalne z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta z 17 grudnia 2014 r. Skarżący kwestionując powyższy pogląd wskazuje, że w 2014 r. domagał się wydania decyzji administracyjnej na innej niż obecnie podstawie prawnej. Rację w sporze należało przyznać skarżącemu. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Uzasadnioną przyczyną zobowiązującą organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie przytoczonego przepisu, jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie [tak: wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 457/18]. Wydając zapadłe w sprawie postanowienia błędnie przyjęto, że wniosek skarżącego z 04 października 2021 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Formułując wskazany ostatnio wniosek skarżący wniósł o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania określonej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 5-7 u.r.o.d. Zgodnie z art. 75 ust. 1 powołanego aktu, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W świetle art. 75 ust. 2 u.r.o.d., w przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 1, właściciel nieruchomości jest obowiązany wypłacić działkowcom oraz stowarzyszeniu ogrodowemu odszkodowania za nakłady poczynione na nieruchomości. Przy ustalaniu odszkodowań przepisy art. 22 stosuje się odpowiednio. Jak stanowi zaś art. 75 ust. 3 analizowanej ustawy, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania, określa się w decyzji, o której mowa w ust. 1. Stosownie do postanowień art. 75 ust. 4 u.r.o.d., odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wydania nieruchomości. Jak głosi zaś art. 75 ust. 5 powołanej ustawy, organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest: w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (pkt 1); w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki (pkt 2). Zgodnie z art. 75 ust. 6 analizowanego aktu, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 7 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 17 grudnia 2014 r., nr [...] została natomiast wydana na podstawie art. 76 w zw. z art. 75 ust. 1 i 5 pkt 2 i ust. 2 u.r.o.d. Zgodnie z art. 76 ust. 1 wskazanego aktu, właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Jak stanowi zaś art. 76 ust. 2 analizowanej ustawy, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 3 u.r.o.d., przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio. Żądanie wniosku skarżącego z 04 października 2021 r. dotyczyło stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości z dniem 19 stycznia 2016 r. na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Tymczasem rozpoznany decyzją z 17 grudnia 2014 r. wniosek skarżącego z 28 lipca 2014 r. został oparty na podstawie art. 76 powołanego ostatnio aktu. Trafnie dostrzega się również, że w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją brak było możliwości zbadania przesłanki nabycia prawa użytkowania mającego nastąpić dopiero 19 stycznia 2016 r., na skutek zaniechania wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d. W skardze trafnie zauważa się również, że Kolegium w niedopuszczalny sposób wskazało na kolizję mogącego powstać prawa użytkowania z ustanowionym już prawem użytkowania wieczystego. Tego rodzaju okoliczność może bowiem stanowić przedmiot badania jedynie w toku wszczętego już postępowania administracyjnego. Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom organów wniosek skarżącego z 04 października 2021 r. nie dotyczył sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją Prezydenta z 17 grudnia 2014 r. W konsekwencji brak było uzasadnionych podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W rezultacie podzielić należało zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienia narusza przy tym dodatkowo postanowienia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 powołanego ostatnio aktu, na skutek błędnego utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku. W szczególności obowiązkiem organów będzie przyjęcie, że wniosek skarżącego z 04 października 2021 r. nie dotyczył sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją Prezydenta z 17 grudnia 2014 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).