II SA/Po 79/23

Dnia 10 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 roku sprawy ze skargi J. G, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr [...] Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. G. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza R. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego na dziecko – M. M. (ur. w 2004 r.). Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniższy stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na jej syna – M. M.. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 6 listopada 2020 r. o sygn. akt [...] Nsm [...], doszło do zabezpieczenia na czas trwania postępowania o powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim M. M. jego ojcu – R. M. i ograniczenie tejże władzy matce dziecka – wnioskodawczyni. Zgodnie z tym postanowieniem, miejscem zamieszkania M. M. ma być miejsce zamieszkania ojca. Ustalono także, że pomimo zapadłego orzeczenia sądu powszechnego, M. M. zamieszkuje w domu jednorodzinnym ze swoją babcią. W tym domu mieszka także wnioskodawczyni, ale nie jest to zamieszkiwanie wspólne na zasadzie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W sprawie zapadły przed Burmistrzem oraz SKO decyzje odmowne, ale prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił je. Sąd stwierdził, że zapadłe decyzje są przedwczesne. W postępowaniu należało ustalić, jak rozkładają się koszty utrzymania małoletniego M. M.. Organy ustaliły, że główny ciężar utrzymania dziecka ponosi jego babcia. Z relacji babci, R. M. zwraca koszty dostępu do internetu, dojazdów do szkoły i innych usług. Wnioskodawczyni natomiast w różnych częstotliwościach płaci za swoje zamieszkiwanie w domu. Relacje pomiędzy wnioskodawczynią a jej matką, czyli babcią M. M. są bardzo chłodne. Sąd polecił organowi I instancji po pierwsze, zbadanie czy ma miejsce wspólne zamieszkiwanie matki z dzieckiem, a po drugie, czy koszt utrzymania dziecka jest ponoszony w części większej niż 1/3 z uwagi na ilość osób z domu, który zamieszkują. Dopiero to, zdaniem Sądu, pozwoli na ocenę stanu rzeczy. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz przeprowadził wywiad środowiskowy z wnioskodawczynią, a także jej matką – J.G.. W rozmowie z wnioskodawczynią ustalono, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłku celowego oraz renty, nie pracuje z uwagi na niepełnosprawność. W tym samym domu mieszka jej syn – M. M., ale pozostaje na utrzymaniu babci. Sama reguluje 1/3 kosztów rachunków. Wnioskodawczyni oświadczyła, że ta 1/3 kosztów za rachunki dotyczą jej utrzymania. W rozmowie z J.G. ustalono, że zamieszkuje na parterze domu wraz ze swoim wnukiem, którego utrzymuje. Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Babcia chłopca nie pracuje. M. M. uczy się. Ojciec chłopca – R. M. zwraca koszty dojazdu syna do szkoły, opłaca dostęp do internetu, telefonu, kupuje jemu odzież i obuwie. J. G. reguluje 2/3 kosztów utrzymania. Do oświadczenia dołączono rachunki za odbiór odpadów z ostatnich dwóch lat, opłaty za wodę oraz gaz. Rachunki przychodzą na nazwisko J. G. albo jej zmarłego męża – H. G.. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia wychowawczego na syna. Burmistrz zrelacjonował stan faktyczny w uzasadnieniu decyzji. Następnie stwierdził, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że wnioskodawczyni opłaca dokładnie 1/3 kosztów. Kwoty tej nigdy nie zaokrągla. Wnioskodawczyni i jej matka mieszkają w tym samym budynku, ale w nim są dwa osobne mieszkania zamieszkiwane przez kobiety. M. M. zamieszkuje z babcią. Burmistrz stwierdził, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje razem ze swoim synem. Co prawda mieszkają pod jednym adresem, ale w ramach osobnych gospodarstw domowych. Ponadto wnioskodawczyni ponosi 1/3 kosztów utrzymania i to swojej osoby. Nie przyczynia się do utrzymania syna. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Jak stwierdziła, nie zgadza się z tym pismem, ani nie rozumie go. Decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w myśl przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1577, zwanej dalej "ustawą"), świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, który zamieszkuje z dzieckiem i ponosi ciężar, chociażby częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Jeżeli któryś z tych elementów nie zostanie spełniony, należy stwierdzić, że zachodzą negatywne przesłanki przyznania świadczenia. Zdaniem SKO, wnioskodawczyni nie ponosi kosztów utrzymania syna. Prowadzi ona oddzielne względem syna gospodarstwo domowe. M. M. pozostaje na utrzymaniu jego babci i ojca. Kolegium zwróciło uwagę, że słowa użyte w art. 4 ust. 1 ustawy, takie jak "wydatki", "opieka", "zaspokajanie potrzeb", cechują faktyczną interakcję między rodzicem a dzieckiem. Musi więc zachodzić jednocześnie: fakt sprawowania opieki oraz ponoszenie ciężarów utrzymania dziecka. Ciężar ten nie musi być całkowity oczywiście, ale musi on być. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowała decyzję organu II instancji w całości. Jej zdaniem organy całkowicie i w sposób oderwany od rzeczywistości, ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie. Skarżąca zaprzeczyła jakoby dom mieszkalny miał osobne mieszkania. Skarżąca uważa, że jest to zwykły dom, w którym na parterze jest kuchnia i łazienka, a na piętrze są pokoje, w których mieszkają wszystkie trzy osoby – skarżąca, jej matka oraz syn. Jej zdaniem, nie ma osobnych gospodarstw domowych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko. Podniósł także, że skarżąca nie zaprzeczyła temu, jakoby nie ponosiła kosztów utrzymania jej syna, co zdaniem SKO, dyskwalifikuje jej prawo do świadczenia wychowawczego. Na rozprawę w dniu 10 maja 2023 r. stawiła się skarżąca. Skarżąca wniosła jak w skardze i wyjaśniła, że jej syn zamieszkuje z nią, gdyż wspólnie z matką i synem prowadzą jedno gospodarstwo domowe. Jest ono wspólne. Skarżąca stwierdziła, że jeśli chodzi o koszty utrzymania to płaci 1/3 rachunków, ale zakupy środków spożywczych przeznacza dla siebie i swojego syna. Na pytanie Sądu, dlaczego skarżąca zeznała podczas wywiadu środowiskowego, że opłaca 1/3 rachunków, skarżąca stwierdziła, że pracownica Burmistrza tak poprowadziła rozmowę, że taki wyniknął z tego efekt, co ostatecznie nie jest prawdą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zanim Sąd przystąpi do zasadniczych rozważań nad motywami zapadłego wyroku, należy przywołać treść przepisu art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis stanowi obowiązek postępowania organu administracji publicznej w dokładnie taki sposób, jaki został jemu wskazany w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok, tj. o sygn. akt II SA/Po [...]. Sąd wówczas nakazał Burmistrzowi sprawdzenie, czy skarżąca rzeczywiście zamieszkuje ze swoim synem, ale w taki sposób, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Ponadto Sąd polecił również ustalenie, czy skarżąca ponosi większą niż 1/3 część utrzymania swojego syna. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy oraz odwoławczy) miały obowiązek prowadzić postępowanie właśnie w tym kierunku. Sąd w składzie orzekającym ma natomiast obowiązek sprawdzić, czy Burmistrz oraz SKO spełnili swój obowiązek. Sąd doszedł do przekonania, że obowiązek ten nie został należycie wypełniony. Co prawda, organy administracji publicznej przeprowadziły wywiady środowiskowe ze skarżącą oraz J.G. na okoliczność stanu faktycznego sprawy. Ustalenia poczynione w toku wywiadów środowiskowych, a także złożone przez obie kobiety oświadczenia są przekonujące, jednakże przekonanie osłabia to, że organy nie ustaliły nic ponad to, iż skarżąca przelewa na konto matki koszty swojego utrzymania. Organy nie sprawdziły tego, w jaki sposób gospodaruje skarżąca – co jada, czy kupuje żywność wyłącznie dla siebie, czy może również dla swojego syna. Organy administracji publicznej całkowicie zaniechały także sprawdzenia tego, czy R. M. – ojciec M. M. – w jakikolwiek sposób bierze udział w utrzymaniu syna. SKO nie dysponowało niczym poza oświadczeniem J.G. o tym, że R. M. zwraca koszty biletu miesięcznego, dostępu do mediów itd. Sąd uważa, że organy mogły także przeprowadzić dowód z przesłuchania samego M. M.. Nie było i nie ma przeszkód w przeprowadzeniu z nim rozmowy. Można było zadać chłopcu pytanie u kogo mieszka, czy jego mama utrzymuje go albo chociaż, czy przyczynia się do jego utrzymania. Oświadczenia, jakie złożyła skarżąca podczas rozprawy w dniu 10 maja 2023 r. sprawiły, że Sąd w składzie orzekającym nabrał dodatkowych wątpliwości, co do ustaleń, jakie poczyniły organy administracji publicznej. Obydwa wywiady środowiskowe są dość zdawkowe. Nie ma w nich opisu mieszkania, jego stanu lokalowego. Sąd nie może uznać, że takie ustalenia, jakie przeprowadzono, są wystarczające. Sąd nie uważa jednak, że organy nie mają racji, jednakże należy uzupełnić materiał dowodowy o szczegółowy opis domu, pokoi, a przede wszystkim opisu pokoju M. M., jego lokacji w domu (na parterze, czy na piętrze), a także pokoju jego matki – skarżącej. Tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] zobowiązał Burmistrza do sprawdzenia tego, czy skarżąca bierze udział w utrzymaniu syna. Dopiero, gdy skarżąca będzie ponosić więcej niż 1/3 kosztów utrzymania, będzie można stwierdzić, że spełnia obowiązek częściowego pokrywania kosztów utrzymania dziecka, o czym zresztą mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. J. G. przedstawiła rachunki za wodę, gaz i prąd, skarżąca nie okazała się żadnym dowodem, ale też organy nie wymagały tego od skarżącej na żadnym etapie. Fakt schorowania skarżącej powinien dodatkowo sprawić, że Burmistrz, a także SKO powinni mieć na względzie konieczność zapewnienia jeszcze bardziej empatycznego podejścia do skarżącej, co wynika chociażby z zasady dobrej administracji, stanowiącej składnik demokratycznego państwa prawnego (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1515/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest wiele aspektów zasady dobrej administracji, również o znaczeniu ustrojowym. Aspekt ten wiąże się z taki ukształtowaniem struktur organów administracji publicznej, że wykonywanie przez nie zadań publicznych cechuje partnerskie podejście do załatwiania sprawy (zob. szerzej np. M. Princ, Standardy dobrej administracji w prawie administracyjnym, Poznań 2017, s. 217 i n.). Podsumowując, rolą organu administracji publicznej, który w demokratycznym państwie prawa odznacza się cechami dobrej administracji, jest to, aby uwzględnił możliwości strony postępowania do udziału w jego toku. Wiąże się to z takim przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego choćby, aby pomimo schorowania, strona mogła wziąć pełny udział w takim postępowaniu. Burmistrz oraz SKO, w myśl art. 153 p.p.s.a. powinni ustalić bez wątpienia, czy zadeklarowane ponoszenie kosztów przez skarżącą dotyczy wyłącznie jej, czy także jej syna w ujęciu utrzymywania dziecka. Wątpliwości te powinny być wyjaśnione, a jeżeli skarżąca nie będzie mogła przedstawić dowodów, ponieważ może ich nie posiadać, organy powinny przeprowadzić dowód z przesłuchania M. M. i jego ojca. Ponadto niezbędne jest dla wykazania zamieszkiwania matki z dzieckiem, aby w toku ponownie przeprowadzonego postępowania dokonać wyczerpującego opisu miejsca zamieszkania rodziny. Burmistrz powinien ustalić jaki jest układ domu, kto i gdzie w nim zamieszkuje, czy pokój matki i dziecka są blisko siebie (na tym samym piętrze), czy w zupełnie innych częściach domu. Ustalenia tych okoliczności pozwolą na podjęcie właściwej decyzji. Sąd jednocześnie nie twierdzi, że skarżąca powinna otrzymać świadczenie wychowawcze. Nadal istnieją wątpliwości procesowe, które nie pozwalają na zajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie co do istoty sporu. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, w jakim opisano to w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Burmistrz nie zapomni również o tym, że nadal jest związany wyrokiem o sygn. akt II SA/Po [...], co wynika z art. 153 p.p.s.a.