II OSK 2052/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 260/23 w sprawie ze skargi A. Z., G. Z., W. Ł., J. Ż. i W. Ż. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym zmianę sposobu użytkowania części nieużytkowanego strychu na cele mieszkaniowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2023 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 260/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargi A. Z., G. Z., W. Ł., J. Ż. i W. Ż. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym zmianę sposobu użytkowania części nieużytkowanego strychu na cele mieszkalne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy i zmiany sposobu użytkowania strychu, stanowiącego część wspólną budynku wielorodzinnego, co do której skarżącym przysługuje udział we współwłasności, a co za tym idzie, czy organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze z powodu uznania braku legitymacji procesowej po stronie skarżących. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na kanwie tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, podzielony przez organ odwoławczy, że wspólnota mieszkaniowa jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (por wyroki NSA z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 511/14; z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2096/14). W związku z tym przyjmuje się powszechnie, że jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy nieruchomości stanowiącej wspólnotę mieszkaniową lub taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanego obiektu, to jako stronę postępowania należy przede wszystkim dopuścić wspólnotę mieszkaniową, a na indywidualny wniosek - ewentualnie właścicieli poszczególnych lokali, po rozważeniu ich interesu prawnego, odrębnego od tego, który ma wspólnota (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2682/15). W tym celu organ rozpatrujący odwołanie powinien zbadać m.in. treść zatwierdzonego projektu budowlanego i ustalić jakie części budynku obejmuje projekt budowlany i czy wkracza w przysługujące odwołującym się prawo własności. W rozpoznawanej sprawie jednak organ odwoławczy w ogóle zaniechał analizy w tym zakresie. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że w wyznaczonym terminie skarżący nie wykazali interesu prawnego. Organ odwoławczy uznał zatem, że to odwołujący się musieli wykazać, że zgłoszony projekt budowlany ingeruje w ich prawa lub obowiązki. Sąd podkreślił, że status strony postępowania wiąże się z szeregiem uprawnień procesowych i może rzutować na realizację uprawnień, czy też obowiązków materialnoprawnych. Dlatego kwestie zdolności administracyjnoprawnej danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak: NSA w wyroku16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1288/09). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał w ogóle oceny w powyższym zakresie, co przemawia za uznaniem, że stan sprawy nie został należycie rozważony, z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Sąd zauważył, że w związku z adaptacją strychu zaprojektowano zmianę położenia łazienki i kuchni. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika natomiast, czy wiąże się to ze zmianą układu rur kanalizacyjnych i wodociągowych, co może mieć wpływ na ocenę czy zatwierdzone roboty budowlane mogą ingerować w sąsiednie lokale mieszkalne. Niezależnie od powyższego, abstrahując od szczegółowych rozwiązań projektowych, w ocenie Sądu, za przyznaniem skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu przemawia już sam charakter robót budowlanych objętych wnioskiem. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga bezwzględnie zgody właścicieli lokali na dokonanie tej czynności w formie uchwały (art. 22 ust. 2 ustawy). Zgody współwłaścicieli wymaga także przebudowa nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali). Podjęcie takich uchwał wyrażających zgodę, którą właściciele lokali mogą zaskarżyć na podstawie art. 25 ustawy o własności lokali do sądu powszechnego, nie pozbawia skarżących interesu prawnego, ale przemawia za uznaniem, że są stroną postępowania. Właściciele lokali, którym przysługują udziały do części budynku objętej wnioskiem i co do której utracą dostęp na skutek realizacji zatwierdzonych robót budowlanych, posiadają interes prawny, gdyż roboty budowlane ingerują w ich uprawnienia właścicielskie. Udział poszczególnych właścicieli lokali w niniejszym postępowaniu umożliwia im kontrolę, czy zakres robót budowlanych został objęty wymaganą zgodą, a tym samym ocenę, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła inwestorka R. K., która na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji i zarzuciła naruszenie: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a oraz art. 28 k.p.a. - poprzez niezasadne wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do dalszego postępowania, że odwołanie wniesione przez właścicieli poszczególnych lokali, powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, a ich zarzuty podnoszone w toku postępowania rozpatrzone; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 28 k.p.a. i 127 § 1 k.p.a. - poprzez niezasadne uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, że właścicielom poszczególnych lokali przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji służy im odwołanie; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku orzekającego o uchyleniu decyzji w sytuacji gdy postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym winno być umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na bark przymiotu strony właścicieli poszczególnych lokali (wnoszących skargę) i brak ich interesu prawnego w wywiedzeniu skargi; - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 21 ustawy o własności lokali oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie wspólnota mieszkaniowa nie realizuje ogółu interesów członków wspólnoty mieszkaniowej, że interes wspólnoty mieszkaniowej nie wypełnia interesów członków wspólnoty, a przez to właściciele poszczególnych lokali uprawnieni są do reprezentowania swego interesu prawnego oddzielnie od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Jest poza sporem, że w budynku przy ul. S. [...] w P. ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa, a zarząd budynkiem został powierzony na podstawie Uchwały Nr 1 z dnia [...] kwietnia 2010 r. Firmie M. [...] . Wobec ukonstytuowania się wspólnoty mieszkaniowej stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 – dalej u.w.l.) oraz wobec ustanowienia zarządcy budynku (art. 18 u.w.l.) za sprawy utrzymania i użytkowania budynku odpowiada zarządca. W takim układzie właściciele poszczególnych lokali nie mogą reprezentować praw wspólnoty mieszkaniowej, gdyż ta ma odrębną podmiotowość. Na stosunki administracyjne, takie jak zaistniałe w niniejszej sprawie, przekłada się to tak, że w postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku stronami nie będą właściciele poszczególnych lokali w budynku, ale tylko wspólnota mieszkaniowa, którą oni z mocy prawa tworzą i która reprezentuje ich interesy w zakresie dotyczącym części wspólnych obiektu. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się niekiedy w sprawach sąsiedzkich (takich jak postępowania o ustalenie warunków zabudowy, czy o udzielenie pozwolenia na budowę, względnie dotyczących stanu technicznego budynku) możliwość występowania właścicieli poszczególnych lokali samodzielnie i we własnym interesie prawnym związanym z prawem do lokalu. Są to jednak sytuacje wyjątkowe i dotyczą z reguły sytuacji, gdy postępowanie dotyczy jednoznacznego, zindywidualizowanego oddziaływania na "substancję" konkretnego lokalu, prowadząc do naruszenia indywidualnego prawa jego właściciela. Na przykład stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być właściciel lokalu, jeżeli projektowane w sąsiedztwie zamierzenie prowadziłoby np. do zacienienia okna w jego pomieszczeniu lub gdy postępowanie dotyczyłoby uszkodzenia budynku powodującego zalanie lokalu. W rozpoznawanej sprawie w budynku, w którym wyodrębniono samodzielne lokale mieszkalne i gdzie ich właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową, działa "na zewnątrz" zarządca lub zarząd, a nie właściciele poszczególnych lokali. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. "Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali". W rozpoznawanej sprawie opisana powyżej wspólnota mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. o wyrażeniu zgody na adaptację i sprzedaż części nieruchomości wspólnej, tj. części strychu o powierzchni 4,46 m2. Za przyjęciem uchwały głosowali właściciel posiadający 59% udziałów. Zgodzić się w tej sytuacji należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, ż w rozpatrywanej sprawie skarżący w pierwszej instancji posiadają własny zindywidualizowany interes prawny, odmienny od interesu prawnego Wspólnoty. Zasługują zatem na uwzględnienie podniesione przez uczestniczkę zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Za trafne uznać należy uznać argumenty organu odwoławczego, który umarzył postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku odwołania wniesionego przez członków wspólnoty mieszkaniowej. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i o oddaleniu skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.