II SAB/Wa 485/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Pocztę Polską S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w W. o której mowa w pkt 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza od Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w dniu [...] lipca 2020 r. zwróciło się do Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w W. z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429): 1) umowy na dostarczanie ulotek dotyczących jednego z kandydatów w wyborach na urząd Prezydenta RP, 2) informacji, czy Spółka zawierała umowy z komitetami wyborczymi zarejestrowanymi na czas wyborów prezydenckich 2020 r. (wraz ze wskazaniem jaka usługa była przedmiotem umowy). W dniu [...] lipca 2020 r. Poczta Polska S.A. poinformowała Stowarzyszenie, że podczas wyborów prezydenckich dostarczała druki bezadresowe różnych komitetów wyborczych kandydatów na prezydenta, każdorazowo na podstawie umowy zawartej z danym komitetem wyborczym, w ramach usługi pocztowej niepowszechnej druk bezadresowy, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1041). Warunki wykonywania i korzystania z tej usługi określone zostały w Regulaminie świadczenia usługi pocztowej niepowszechnej druk bezadresowy w obrocie krajowym, dostępnym na stronie internetowej Spółki. Poczta dodała, że druk bezadresowy nie stanowi przesyłki pocztowej w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Wyjaśniła, że nie uczestniczyła w przygotowywaniu tych druków ani ich nie drukowała, a za ich treść odpowiada zleceniodawca. Poczta Polska S.A. stwierdziła, że umowa na dostarczanie ulotek nie stanowi informacji publicznej oraz że nie może być udostępniona wnioskodawcy, ponieważ stanowi tajemnicę pocztową. W myśl art. 41 Prawa pocztowego, tajemnica pocztowa obejmuje m. in. dane dotyczące podmiotów korzystających z usług pocztowych oraz dane dotyczące faktu i okoliczności świadczenia usług pocztowych lub korzystania z tych usług. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w piśmie z 31 lipca 2020 r. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Poczty Polskiej w rozpoznaniu jego wniosku z [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie podniosło, że Spółka nie rozpatrzyła wniosku w całości (nie udzieliła pełniej informacji ani nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a zatem pozostaje w bezczynności. Strona skarżąca dodała, że sprawa sądowa ze skargi na bezczynność nie dotyczy zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnice ustawowo chronioną, niemniej w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dane osobowe podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystającymi z majątku publicznego są jawne. W ocenie Stowarzyszenia nie sposób także zakwalifikować wnioskowanych informacji publicznych do informacji podlegających tajemnicy pocztowej, ponieważ znajduje ona zastosowanie jedynie wobec usług pocztowych (art. 41 Prawa pocztowego), natomiast w niniejszym przypadku nie doszłoby do ujawnienia żadnych z dóbr, o których mowa w tym przepisie. Poczta Polska S.A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła m. in., że informacja publiczna to informacja o działalności publicznej podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja o działalności tych podmiotów, ale wykraczająca poza granice ich działalności publicznej, nie jest informacją publiczną. Poczta Polska S.A. stwierdziła, że żądane informacje nie dotyczą jej działalności o charakterze publicznym, realizowanej w ramach pełnienia funkcji operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego, dotyczą jej działalności gospodarczej nie stanowiącej działalności publicznej. Poczta Polska S.A. powołała się na ustawę z 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz.U. z 2020 r. poz. 2064) i stwierdziła, że informacja publiczna to informacja która dotyczy jej działalności o charakterze publicznym realizowanej w ramach pełnienia funkcji operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy Prawo pocztowe. Działalność ta obejmuje świadczenie usług pocztowych, emisję znaczków pocztowych, świadczenie usług finansowych, przyjmowanie przekazów pocztowych, pobieranie opłat abonamentowych i ich przekazywanie na rachunek KRRiTV, kontrolę nad wykonywaniem obowiązku rejestracji odbiorników telewizyjnych, wykonywanie zadań o których mowa w art. 53e, art. 53 h i art. 53k ustawy z dnia 5 stycznia 2011. - Kodeks wyborczy, dotyczących przesyłek pakietów wyborczych i przesyłek kopert zwrotnych. Spółka podkreśliła, że oprócz tego wykonuje działalność gospodarczą, znacznie wykraczającą poza zakres funkcji (zadań) publicznych świadczonych w charakterze operatora wyznaczonego, na podstawie art. 20 i 22 Konstytucji RP i art. 12 ust. 3 ustawy o komercjalizacji. Spółka podniosła, że konkuruje z innymi operatorami świadczącymi niepowszednią usługę pocztową druk bezadresowy. Ujawnienie przez nią danych strony (kontrahenta) każdej umowy oraz jej treści tylko z tego powodu, że jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa oraz niektóre z wykonywanych przez nią zadań mają charakter publiczny, prowadziłoby do nierównego traktowania Poczty Polskiej wobec innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Każdy mógłby domagać się od Poczty Polskiej S.A informacji na temat umów, podczas gdy Poczta Polska nie ma podstaw, aby uzyskać takie informacje od innych operatorów pocztowych i przewoźników drogowych, z którymi rywalizuje o klientów. Tym samym wiedza o postanowieniach umownych i klientach Poczty Polskiej stałaby się powszechnie dostępna, co uniemożliwiłoby Poczcie prowadzenie działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji. Poczta Polska S.A. podniosła ponadto, że sam fakt, że realizacje zadania publiczne nie powoduje, że wszystkie posiadane przez nią informacje mają walor informacji publicznych. Dla właściwej kwalifikacji żądania nie jest wystarczające przekonanie, że skoro akcjonariuszem Poczty Polskiej jest wyłącznie Skarb Państwa i Poczta Polska jest operatorem wyznaczonym, to całość prowadzonej działalności musi pozostawać także w związku z zadaniami publicznymi. W taki sposób bowiem można by uzasadnić związek każdej informacji posiadanej przez Pocztę z wykonywanymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Przedmiot i treść umów cywilnoprawnych zawieranych prze spółkę prawa handlowego co do zasady pozostaje poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca charakter informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udostępnia tej informacji (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). Poza przedmiotem sporu w niniejszej pozostawało to, że Poczta Polska S.A. wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, a jej założycielem i jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez ministra właściwego do spraw łączności. Jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy umowa na dostarczanie ulotek dotyczących jednego z kandydatów w wyborach na urząd Prezydenta RP, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji czy Poczcie Polskiej można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tej informacji (pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej). Należy przypomnieć, że zdaniem Poczty Polskiej, sam fakt, że realizuje zadania publiczne (dysponuje majątkiem publicznym) nie powoduje, że wszystkie posiadane przez nią informacje mają walor publiczny. Informacja, której domaga się Stowarzyszenie, aby miała walor "publiczny" musi pozostawać w związku z tymi zadaniami publicznymi. W przeciwnym wypadku można by bowiem uzasadnić związek każdej informacji posiadanej przez Spółkę z wykonywanymi przez nią zadaniami publicznymi. Jednocześnie Spółka powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd nie podziela tego zapatrywania, ponieważ nie znajduje ono prawnego uzasadnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330). Sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy jest każda informacja o działalności publicznej, podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z przepisu art. 6 ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymieniony w tym przepisie konkretny stan faktyczny, który w sposób jednoznaczny kwalifikuje się jako informacja o sprawie publicznej, nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Poczta Polska - państwowa osoba prawna, posiadająca status jednoosobowej spółki Skarbu Państwa nie prowadzi działalności gospodarczej wyłącznie według zasad rynkowych i we własnym interesie. Została bowiem utworzona mocą decyzji państwa (ustawą z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska"). Państwo wyposażyło ją w majątek publiczny, stanowiący podstawę jej funkcjonowania i określiło zadania i kompetencje, do których należy przede wszystkim obowiązek świadczenia usług pocztowych (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o komercjalizacji). W pojęciu świadczenia usług pocztowych mieści się realizowane łącznie lub rozdzielnie przyjmowanie, sortowanie, doręczanie przesyłek pocztowych oraz druków bezadresowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo pocztowe). Można powiedzieć, ze działalność Poczty Polskiej, to realizowanie zadań na rzecz ogółu, społeczeństwa, przypisanych jej ustawą, według zasad ustawowo określonych. Polega więc na świadczeniu usług publicznych (poprzednio Poczta Polska miała status przedsiębiorstwa użyteczności publicznej; istotą komercjalizacji tego przedsiębiorstwa państwowego było jedynie przekształcenie jego statusu prawnego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, nie zaś zmiana charakteru jej zadań). Działalność Poczty Polskiej przynależy zatem niewątpliwie do sfery publicznej. Jest działalnością podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie sposób podzielić stanowisko Poczty Polskiej, że charakter publiczny ma jedynie jej działalność prowadzona w ramach pełnienia funkcji operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego. Spółka wyrażając ten pogląd wydaje się mieć na uwadze treść art. 4 ustawy o komercjalizacji, według którego ma ona prawo używania w działalności związanej z wykonywaniem obowiązku świadczenia powszechnych usług pocztowych oznak z godłem Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęci urzędowych z wizerunkiem orła, ustalonym dla godła, i napisem w otoku. Przepis ten nadaje Spółce w zakresie w nim określonym status podmiotu działającego w imieniu państwa, a więc przypisuje świadczenie powszechnych usług pocztowych państwu. Pojęcie działalności publicznej, aczkolwiek zasadniczo związane z działalnością państwa, ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie działalności państwowej. Nie wszystko co nie jest państwowe, nie jest publiczne, a więc przynależy do sfery prywatnej (tertium non datur). Ze względów, o których była już mowa, sytuowanie działalności podmiotu państwowego - Poczty Polskiej, wykraczającej poza świadczenie powszechnych usług pocztowych poza sferą publiczną jest, zdaniem Sądu, całkowicie bezzasadne. Prowadzi to do wniosku, że umowy dotyczące dystrybucji przez Pocztę Polską przesyłek (druków) bezadresowych - działalności mieszczącej się w pojęciu świadczenia usług pocztowych, należącej do ustawowych i obowiązkowych zadań tego podmiotu państwowego, stanowią źródło informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tych powodów uzasadniony jest zarzut bezczynności Poczty Polskiej S.A. w rozpoznaniu pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że na obecnym etapie postepowania nie ma podstaw na powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy czy tajemnicę pocztową. W gruncie rzeczy Spółka przyznaje w ten sposób, że sporna informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli tak, to powinna wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętych wnioskiem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, w piśmie z [...] lipca 2020 r. Poczta Polska udzieliła Stowarzyszeniu wyczerpującą informację na pytanie zawarte w pkt 2 wniosku. Wyjaśniła, że zawierała umowy z komitetami wyborczymi zarejestrowanymi na czas wyborów prezydenckich 2020 r. na dostarczanie bezadresowych druków. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zobowiązał Pocztę Polską S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w tym zakresie nie była rażąca. W pozostałym zakresie (pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej) Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 powołanej ustawy.