II SA/Wa 727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Rektora [...] w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zwróciła się drogą elektroniczną w dniu [...] czerwca 2015 r. do Rektora Uniwersytetu [...] w [...] o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej następującej dokumentacji: 1. Dokumentu, który stał się podstawą do dofinansowania projektu "[...]" i został złożony w NCBiR wraz ze wszystkimi załącznikami; 2. Wykazu wszystkich wydatków dokonanych w ramach realizacji projektu "[...]" zawierającego minimum: datę wydatku/zawarcia umowy, kwoty zobowiązania, przedmiotu umowy/przedmiotu zobowiązania, strony umowy; 3. Każdego dokumentu, który powstał w ramach realizacji projektu "[...]", a zostały złożone/przekazane do NCBiR, a dotyczy sprawozdawczości, kontroli, rozliczeń; 4. Dokumentu powstałego w ramach kontroli realizacji projektu "[...]" 5. List obecności na wydarzeniach, które były realizowane w ramach projektu "[...]" Jednocześnie wniesiono o o udostępnienie powyższej informacji w formie elektronicznej na wskazany adres elektroniczny. W odpowiedzi Rektor Uniwersytetu [...] w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował skarżące Stowarzyszenie "o konieczności skierowania wniosku do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, który jest właściwy do udostępnienia żądanej dokumentacji". W tej sytuacji Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] i wymieniony Sąd wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 206/16, zobowiązał Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do rozpoznania powyższego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Rektora Uniwersytetu [...] w [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 113/1, oddalił skargę. W tej sytuacji Rektor Uniwersytetu [...] w [...] decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. i art. 23 ust. 4 w zw. z art. 38! ust. 1 i art. 365 pkt 11 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668) w zw. z art. 169 pkt 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2018 poz. 1669) oraz art. 6 ust. 1 lit. c i f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. UE L 119/1 z dnia 4 maja 2016 r.) oraz art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, odmówił udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Dokumentu, który stał się podstawą do dofinansowania projektu "[...]" i został złożony w NCBiR wraz ze wszystkimi załącznikami; 2. Wykazu wszystkich wydatków dokonanych w ramach realizacji projektu "[...]" zawierającego minimum: datę wydatku/zawarcia umowy, kwoty zobowiązania, przedmiotu umowy/przedmiotu zobowiązania, strony umowy; 3. Każdego dokumentu, który powstał w ramach realizacji projektu "[...]", a zostały złożone/przekazane do NCBiR, a dotyczy sprawozdawczością kontroli, rozliczeń; 4. Dokumentów powstałych w ramach kontroli realizacji projektu "[...]" 5. List obecności na wydarzeniach, które były realizowane w ramach projektu "[...]". W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że część informacji (nieobjętych zakazem ujawniania osobom postronnym) dotyczących projektu "[...]" jest dostępna na stronie internetowej http://mri.u[...].edu.pl/ i osoby zainteresowane mogą tam uzyskać m.in. wiedzę na temat: celu głównego, celów szczegółowych, zadań projektowych, konferencji, repozytorium (publikacje, leksykon tajemnic, prezentacje) wykonawcy: konsorcjanci, kierownik projektu, koordynatorzy zadań, realizatorzy. Ponadto, działając zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie realizacji projektu, (wynikającym z ustawy o zasadach finansowania nauki) przekazano wymagane prawem dane o projekcie do Systemu Informacji o Nauce w ramach Zintegrowanego Systemu Informacji o Nauce i Szkolnictwie Wyższym "POL-on", które są powszechnie dostępne. Wnioski, opinie, umowy i raporty wytworzone w ramach projektu "[...]" stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 381 ust. 1 w zw. z art. 365 pkt 11 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Projekt "[...]" stanowi zadanie pokrywane ze środków przekazywanych przez NCBiR na badania naukowe i prace rozwojowe na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa, (kwota dofinansowania 3706384,00) realizowanego przez konsorcjum w składzie: Uniwersytet [...] w [...], Uniwersytet [...]. Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o. o., Naukowe Centrum Prawno – Informatyczne. Przy definiowaniu dokumentów, o które zwróciło się Stowarzyszenie, jako wniosku, opinii bądź raportu kierowano się ich treścią, a nie formą, a orzecznictwo wypracowało pogląd w myśl którego, ze względu na treść, a nie formę "recenzje, umowy czy raporty" objęte zostały ochroną specjalną (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 720/17) i dlatego odmawia się przekazania żądanych informacji. Dodano, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego tj. przed dniem 1 października 2018 r., odpowiednikiem art. 381 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, był art. 15 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, na którego podstawie wypracowano w orzecznictwie bogate poglądy na temat tajemnicy badawczo – rozwojowej projektów naukowych. Prezentowane opinie zachowują swoją aktualność również przy zmienionym stanie prawnym i następnie powołano się na stanowisko judykatury w tym zakresie oraz skonkludowano, że Sądy uznały, iż z woli ustawodawcy w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, organ stosujący ww. ustawę został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy zachodzą przecinki wynikające z przepisu art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto, przyjęto iż dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i, co istotne, bez ograniczeń czasowych. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu ww. dokumentów. Jedynym podmiotem uprawnionym do udostępniania informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę jest ten, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (art. 15 ust. 2). Stwierdzono więc, że wymienione dokumenty, ustawowo zaliczone do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa i choć stanowią informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia ani etap procedury konkursowej, ani status podmiotu ubiegającego się o udostępnienie takiej informacji, ani wreszcie upływ czasu. Ponadto odmówiono pełnego udostępnienia list obecności na wydarzeniach, które były realizowane w ramach projektu "[...], z powołaniem się na art. 6 ust. 1 lit. c i f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)(Dz.U. UE L 119/1 z dnia 4 maja 2016 t.) oraz art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Wśród uczestników konferencji ze względu na tematy projektu bezpieczeństwa i obronności, byli prawdopodobnie funkcjonariusze agencji rządowych z tego zakresu i upublicznienie nazwisk uczestników organizowanych wydarzeń naraża organ na odpowiedzialność karną, bądź cywilną, przy czym udostępnia się Stowarzyszeniu informację przetworzoną w formie podania liczby uczestników biorących udział w konkretnych konferencjach bądź seminariach. Na koniec dodano, że udostępniono dokumenty wytworzone w ramach projektu jedynie podmiotom uprawnionym, w szczególności podmiotowi kontrolującemu tj.: NCBiR oraz audytorowi zewnętrznemu, z zastrzeżeniem zachowania poufności przekazywanych informacji. Podmioty uprawnione do uzyskania dostępu do dokumentów chronionych są związane obowiązkiem zachowania tajemnicy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: – art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji niespełniającego konstytucyjnych warunków; – naruszenie art. 381 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie narusza tajemnicy przedsiębiorcy, – art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż przepisy rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE stanowią przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – wskazano, że definicję tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto powołano się na przepisy RODO oraz na stanowisko judykatury i doktryny wywodząc, że przepisy RODO nie ingerują w ustawę o dostępie do informacji publicznej i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej. Również takich ograniczeń nie przewidują przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę, Rektor Uniwersytetu [...] w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W wyniku wykonania zarządzenia z dnia 5 czerwca 2019 r., wezwaniem z dnia 30 lipca 2019 r. zwrócono się do organu o nadesłanie w terminie 3 dni informacji publicznej, która nie została udostępniona zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. stronie skarżącej, na co organ pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazał, że "W osobnej paczce zostaną wysłane dokumenty objęte wnioskiem Skarżącego, które nie podlegały ujawnieniu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. z 2018, poz. 1302). w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą z zastrzeżeniem art. 57a, lecz nie może wydać nawet orzeczenie na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach określonych w art. 4 ust. 1, zaś w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy i udzielenie informacji publicznej powinno być udzielone zgodnie z treścią wniosku. Jednakże dostęp do informacji publicznej nie jest nieograniczony i m.in. zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy podlega takiemu ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wówczas to, według art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, a stosownie do treści art. 21 ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] bez wątpienia jest uprawnione do uzyskania informacji publicznej i w ocenie Sądu zakres żądania określony we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., stanowi informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Skoro zaś tak, to Rektor Uniwersytetu [...] w [...] był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, z drugiej zaś po złożeniu przez Stowarzyszenie skargi do Sądu, winien był na podstawie art. 54 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazać wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, kompletne i uporządkowane akta sprawy. W tym miejscu należy zaakcentować, że przedmiotem skargi jest decyzja Rektor Uniwersytetu [...] z dnia z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie której odmówiono skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Dokumentu, który stał się podstawą do dofinansowania projektu "[...]" i został złożony w NCBiR wraz ze wszystkimi załącznikami; 2. Wykazu wszystkich wydatków dokonanych w ramach realizacji projektu "[...]" zawierającego minimum: datę wydatku/zawarcia umowy, kwoty zobowiązania, przedmiotu umowy/przedmiotu zobowiązania, strony umowy; 3. Każdego dokumentu, który powstał w ramach realizacji projektu "[...]", a zostały złożone/przekazane do NCBiR, a dotyczy sprawozdawczością kontroli, rozliczeń; 4. Dokumentów powstałych w ramach kontroli realizacji projektu "[...]" 5. List obecności na wydarzeniach, które były realizowane w ramach projektu "[...]". Skoro zatem, co już wyżej zasygnalizowano, kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawo, to rzeczą oczywistą jest i niekontestowaną, że w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie mógł się oprzeć jedynie na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz był zobowiązany do skonfrontowania jej z materiałem źródłowym, jakimi są informacje, które nie zostały udostępnione skarżącemu. Innymi słowy, skoro był to podstawowy argument organu i zasadniczy element zaskarżonej decyzji, to niewątpliwie ustalenia te winny podlegać weryfikacji przez Sąd w ramach prowadzonej przez siebie kontroli. W przeciwnym bowiem razie, tj. zaniechania przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu powoduje, że ewentualne rozstrzygnięcie nieuznające, bądź nawet uznające racje organu, czyniłoby ewentualne ustalenia Sądu całkowicie dowolnymi, ponieważ byłyby one oparte na absolutnie niezweryfikowanym stanie faktycznym. To zaś w konsekwencji sprowadziłoby się do iluzoryczności kontroli sprawowanej przez Sąd. Tym bardziej, że – jeśli chodzi o część merytoryczną – nie zbadanie tego dokumentu nie pozwala na rozwianie chociażby podstawowych wątpliwości podnoszonych przez Stowarzyszenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie dość, że organ nie załączył do akt sprawy wspomnianych już wyżej dokumentów i na który się powołuje, jako podstawę faktyczną decyzji oraz który ma przesądzające znaczenie w sprawie, to jeszcze w sposób zupełnie niezrozumiały nie wykonał zarządzenia Sądu wzywającego do ich nadesłania, mimo że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. zobowiązał się do nadesłania wspomnianych dowodów. Zatem już chociażby sam ten fakt świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, a to w konsekwencji wskazuje na uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego. Tym bardziej, że w tym zakresie organ winien stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym naruszył on art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co samo w sobie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Ponadto – co już wyżej przedstawiono – brak powyższego dokumentu sprawia powoduje, że wydane decyzje są dla Sądu nieweryfikowalne, co w konsekwencji podważa ich zgodność z prawem. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10 w myśl którego, "regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w prawidłowym wymierzaniu sprawiedliwości, a zwłaszcza nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu". Wobec powyższych ustaleń, zbędne staje się odnoszenie do zarzutów ze skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.