III SAB/Gl 124/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Y. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców 1) stwierdza bezczynność Wojewody [...] bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy; 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) w pozostałej części oddala skargę. 23 grudnia 2020 r. do Wojewody S. wpłynął przez skrzynkę ePUAP, a następnie papierowo, wniosek o udzielenie Y. B. (dalej jako skarżący lub cudzoziemiec) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do powyższego dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu D. K. Ponieważ złożony wniosek zawierał braki formalne dotyczące odcisków linii papilarnych, aktualnych fotografii oraz oryginału dokumentu podróży, pismem z 25 stycznia 2021 r. organ wezwał pełnomocnika do osobistego stawiennictwa cudzoziemca w urzędzie 17 marca 2021 r., celem ich uzupełnienia. Tymczasem 8 lutego 2021 r. do Wojewody S. (dalej jako organ) wpłynęło ponaglenie pełnomocnika na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., które przekazano do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z kolei pismem z 16 marca 2021 r. pełnomocnik cudzoziemca wystąpił o wyznaczenie nowego terminu dla uzupełnienia braków formalnych z uwagi na pozytywny wynik testu wirusa SARS-CoV-2 i objęcie cudzoziemca kwarantanną. Przychylając się do powyższego na 27 maja 2021 r. organ wyznaczył nowy termin osobistego stawiennictwa. W tymże dniu po złożeniu przez cudzoziemca odcisków linii papilarnych, przedstawieniu dokumentu podróży oraz fotografii, postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało wszczęte. Jednocześnie pismem z 17 czerwca 2021 r. organ poinformował pełnomocnika, że przewidywany termin wydania decyzji to 27 sierpnia 2021 r. Dlatego też wezwał pełnomocnika do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej. Jednakże 11 czerwca 2021 r. do organu wpłynęła skarga pełnomocnika na bezczynność Wojewody S. w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W jej treści zarzucono organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej jako K.p.a.) z uwagi na to, że organ nie wydał decyzji, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego domagał się: - zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że z uwagi na ograniczenia w funkcjonowaniu urzędu brak jest możliwości dokonywania rezerwacji internetowej na składanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż terminy do uzupełnienia braków formalnych wniosku wyznaczane są przez pracowników według kolejności wpływu. Od 16 marca 2020 r. do 25 maja 2020 r. w związku z ogłoszonym w Polsce stanem epidemii wstrzymana została obsługa klientów urzędu, a wszystkie wizyty zostały anulowane. Tym samym uległ wydłużeniu termin do uzupełnienia braków formalnych. Po uruchomieniu działania urzędu w pierwszej kolejności wzywani byli cudzoziemcy, którym termin na uzupełnienie braków formalnych wypadał w trakcie ograniczenia działalności urzędu. W przypadku cudzoziemców, którzy wysłali wnioski pocztą, złożyli je w kancelarii urzędu lub w skrzynkach podawczych, a także zrobili to w okresie wznowienia ograniczonej obsługi, tj. od 25 maja 2020 r., terminy do uzupełnienia braków formalnych wniosków (tj. osobiste stawienie się w urzędzie, złożenie odcisków linii papilarnych), były wyznaczane zgodnie z kolejnością wpływu wniosków do urzędu. Dalej powołując się na art. 15 z1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych organ zauważył, że pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia następującego po ostatnim dniu legalnego pobytu wynikającego z tych wiz, dokumentów lub ruchu bezwizowego, do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w zależności od tego, który obowiązywał jako ostatni. Co więcej, ustęp drugi art. 15 z1 tej ustawy przewiduje, że cudzoziemcy są uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobytu uznawanego za legalny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli posiadają ważne zezwolenie na pracę lub ważne zezwolenie na pracę sezonową oraz jeżeli posiadają oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy wpisane do ewidencji oświadczeń na podstawie art. 88z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym oświadczenie, które zgodnie z art. 15zzq ust. 3 umożliwia wykonywanie pracy w okresie lub okresach nieobjętych oświadczeniem. Powyższe – zdaniem organu - wskazuje, że zarzuty pełnomocnika jakoby doszło do rażącego naruszenia prawa nie są zasadne. Tym bardziej, że statystyka spraw od 2014 r. potwierdza, że ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa S. wzrosła. Ponadto absencja pracowników od 24 lipca 2020 r. do 31 marca 2021 r. spowodowana (izolacją, kwarantanną lub opieką nad dziećmi w okresie zamknięcia przez rząd żłobków/przedszkoli/szkół) potwierdza, że były to okoliczności niezależne od organu, a nie jego zła wola. Organ podejmował czynności tak szybko jak tylko mógł. Nie można zatem zarzucić organowi celowego przedłużania sprawy, czy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto fakt, że cudzoziemiec nie odniósł żadnej szkody, gdyż w świetle powołanego art. 15z1 ustawy covidowej jego pobyt na terytorium RP był legalny, a opóźnienie w wydaniu decyzji nie skutkowało koniecznością opuszczenia kraju przez cudzoziemca, czy też możliwością uznania jego pracy za nielegalną, zawarte w skardze zarzuty i wnioski uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, ale nie w pełnym zakresie. Definicja bezczynności w postępowaniu administracyjnym zawarta jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest ona następująca: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W art. 35 kodeksu terminy załatwienia sprawy administracyjnej zostały określone następująco: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak zatem wynika z tych przepisów, sprawa administracyjna powinna być załatwiona niezwłocznie, jeśli to nie jest możliwe - w terminie miesiąca, a w szczególnych przypadkach - w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie, a zatem wszczęcie postępowania nastąpiło w niej na żądanie strony i wówczas organ nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania, a jeśli wydał, to jest ono bezprzedmiotowe i nie wpływa na termin wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone 23 grudnia 2020 r., kiedy to do Wojewody S. wpłynął przez skrzynkę ePUAP wniosek skarżącego. Do chwili orzekania przez Sąd nie ma informacji o załatwieniu sprawy skarżącego. Jak by zatem nie patrzeć mamy stan niezałatwienia spawy we wskazanych terminach, co, w świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza bezczynność organu. Okoliczności wskazane przez organ, a dotyczące konieczności uzupełnienia wniosku, zebrania dowodów i niezbędnych dokumentów i dalej idąc - sytuacja pandemii, związane z nią trudności z funkcjonowaniem nie tylko urzędu, bo i samych stron, nie przekreślają stanu bezczynności, ale istotnie wpływają na jego ocenę co do stopnia naruszenia prawa. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, że nie może być mowy o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że na niezałatwienie sprawy w terminie miały wpływ również okoliczności dotyczące samego skarżącego, jego absencja chorobowa, która, choć przez niego niezawiniona, to jednak miała wpływ na termin załatwienia sprawy, za co nie można winić organu. Zasadnym jest także wskazanie przez organ na ogólną sytuację związaną z pandemią, która bez wątpienia utrudniała procedowanie w sprawie. Z tych względów żądanie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest ponad miarę i nie mogło być uwzględnione, dlatego Sąd uwzględnił skargę w tym zakresie, w jakim skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zobowiązując jednocześnie organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt licząc i znajdując podstawę prawną do tego orzeczenia w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. W pozostałym zakresie co do żądań: stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § p.p.s.a., skarga została oddalona.