I SA/Wa 97/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 listopada 2022 r. nr DN.gn.625.123.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr DN.gn.625.123.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...] w U., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2021 r. nr WS-III.7515.2.38.2011.TG, odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 6 lutego 1961 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości pocerkiewnej położonej w U., obejmującej: budynek cerkwi, budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze, kaplicę oraz grunty o ogólnej powierzchni 107,8039 ha, i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte wnioskiem [...] w U. z dnia 2 grudnia 2003 r. Minister przedstawił następnie przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i stwierdził, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 września 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w G. z dnia 6 lutego 1961 r., uznając, że nie jest ono obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), który wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W orzeczeniu z dnia 6 lutego 1961 r., będącym przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, wskazano, że jego doręczenie miało nastąpić w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1948 r. Nr 37, poz. 271). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Nr [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z dnia 6 lutego 1961 r. został wydany 22 lutego 1961 r. Wobec tego organ przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w dniu 24 marca 1961 r. Organ stwierdził następnie, że w myśl art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 8 grudnia 2003 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Postępowanie nadzorcze zostało więc wszczęte po niemal 42 latach od ogłoszenia orzeczenia. Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 6 lutego 1961 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Minister wyjaśnił, że z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe było zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2021 r. i umorzenie w całości postępowania przed organem pierwszej instancji. [...] w U. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając mające wpływ na treść skarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że przez 19 lat prowadziła postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim i nie miała jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie rozpoznawania jej sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, że jej wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu. Skarżąca nie miała przy tym realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżąca zwróciła uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 28 grudnia 2021 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. W niniejszej sprawie brak odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w praktyce wyklucza uzyskanie odszkodowania za szkodę wywołaną przez wadliwe orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 6 lutego 1961 r., a zatem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozbawia skarżącą prawa do sądu. Zdaniem skarżącej, oczywista niekonstytucyjność tego przepisu stanowi podstawę do odmowy jego zastosowania przez sąd bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do stwierdzenia umorzenia postępowania. W ocenie Sądu administracyjnego, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie orzeczenia z dnia 6 lutego 1961 r. nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Jak stanowi § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii Dziennika Wojewódzkiego Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Nr [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z dnia 6 lutego 1961 r., został on wydany w dniu 22 lutego 1961 r. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w dniu 24 marca 1961 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą. Nie jest również sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 8 grudnia 2003 r. (prezentata organu – k. 12 akt administracyjnych), a więc postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia. Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Strona złożyła bowiem odwołanie od wydanej w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2021 r. Decyzja ta nie uzyskała zatem przymiotu ostateczności. W sprawie spełnione zostały zatem wszystkie wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki obligujące organ do stwierdzenia umorzenia postępowania nadzorczego. Zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego w sposób ograniczający uprawnienie stron do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego kwestionowane przez skarżącą przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Powoływany przez skarżącą art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Jak wynika zatem z treści powoływanego przez skarżącą przepisu, ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Również w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Powyższe dotyczy również ustanowionego w art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prawa do własności oraz ustanowionego w art. 77 Konstytucji RP prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz prawa międzynarodowego. Brak jest również podstaw do odmowy zastosowania przez Sąd art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., bowiem Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącej co do konstytucyjności tego przepisu. Powoływana w skardze okoliczność, że od wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. upłynęło niespełna 19 lat, nie zwalniała organu z obowiązku zastosowania przepisów ustawy nowelizującej obligujących organ do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego wpłynął do organu w dniu 8 marca 2003 r., tj. po upływie prawie 42 lat od dnia ogłoszenia spornego orzeczenia. W tym okresie skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej praw. Nie sposób zatem przyjąć, by wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. terminu 30 lat na zakończenie postępowania nieważnościowego naruszyło prawa skarżącej, z których nie mogła ona wcześniej skorzystać. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, co zostało również podniesione w skardze, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.