II OSK 2545/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 198/23 w sprawie ze skargi P.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2022 r. znak: DON.7111.265.2022.MGL w przedmiocie wydania kopii dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 22 sierpnia 2022 r. znak: IR -IV.7840.23.2022.2; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.B. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 5 czerwca 2023 r. sygn. VII SA/Wa 198/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] listopada 2022 r., znak: [...], w przedmiocie wydania kopii dokumentów. Wyrok powyższy, jak wynika z jego uzasadnienia, został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 oraz art. 123 k.p.a., Wojewoda [...], działając na wniosek P. B. i A. K., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2021 r., nr [...], udzielającą A. V. i P. V., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...], pozwolenia na rozbiórkę budynku administracyjnego, budynku biurowo-handlowego, budynku magazynowo-biurowego i dwóch wiat magazynowych przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], [...]; ark. [...]; obręb [...]; Miasto P.) oraz zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą A. V. i P. V., prowadzącym działalność gospodarczą pod ww. firmą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalno-usługowych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w P. W piśmie z [...] sierpnia 2022 r. P. B. wystąpił do Wojewody W. o sporządzenie i doręczenie kopii projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu, objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta P., uzasadniając wniosek tym, że tylko analiza projektu pozwoli mu na złożenie kolejnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych. Wojewoda W., powołując się na treść art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. odmówił wydania wnioskodawcy kopii projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu, objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. Stwierdził, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stroną postępowania odwoławczego, w której Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na obecnym etapie wnioskodawca ma zapewniony dostęp do akt administracyjnych sprawy zainicjowanej wnioskami w przedmiocie wznowienia postępowania, nadto organ udostępnił mu ww. akta oraz kopię projektu zagospodarowania terenu (w formie graficznej), jako elementu projektu, na którym uwidocznione jest usytuowanie projektowanych obiektów względem sąsiednich terenów, w tym nieruchomości stanowiącej jego własność. Wnioskodawca sporządził fotografię ww. projektu oraz wniósł o udostępnienie mu analizy przesłaniania i zacieniania z dokumentacji projektowej. W ocenie organu, ww. projekt zagospodarowania terenu to jedyny dokument, którym może zostać udostępniony. Domaganie się wydania kopii projektów, które są obszerne należy zdaniem organu I instancji ocenić jako oczywiste nadużycie prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2022 r. GINB, rozpatrując zażalenie wnioskodawcy, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zdaniem GINB z art. 73 § 1 k.p.a. nie wynika uprawnienie strony do żądania od organu doręczenia jej kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak o to wnosił skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. zarzucił organom naruszenie art. 149 § 1 i 2, art. 28, art. 73 § 1 i 2, at. 74 § 2, at. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności poprzez przyjęcie, że po wydaniu na jego wniosek postanowienia o wznowieniu postępowania, nie może domagać się sporządzenia z akt sprawy notatek, kopii lub odpisów z uwagi na to, że nie jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podkreślił, że prawo do domagania się od organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia akt sprawy, umożliwienia sporządzania z akt notatek, kopii lub odpisów oraz uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów w trybie art. przysługuje stronie tego postępowania. Skarżący domagał się dokumentów z akt administracyjnych prowadzonych postępowaniu, w których nie posiadał przymiotu strony. Skarżący jest stroną w postępowaniu wznowieniowym, natomiast nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Podzielił stanowisko organów, które uznały, że skoro w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę skarżący nie został uznany za stronę postępowania, to nie może skutecznie domagać się weryfikacji tego zagadnienia w ramach postępowania wszczętego w związku z jego wnioskiem o udostępnienie akt administracyjnych. Podkreślił, że skarżący nie będąc stroną postępowania o pozwolenie na budowę, domaga się kopii projektów, które są obszerne. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę obszerną ilość akt, dokumentów (obszerny projekt), które organ miałby powielić i doręczyć skarżącemu, jak również mając na uwadze uzasadnienie uchwały NSA z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18, organy miały podstawy do wydania postanowienia odmownego, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej P. B. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 149 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania strona postępowania wznowieniowego nie ma prawa uzyskania z akt sprawy, której dotyczy wznowienie, kopii dokumentów bądź uwierzytelnionych odpisów; 2) art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę; 3) art. 73 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie może domagać się w niniejszej sprawie wydania mu kopii dokumentów czy uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów; 4) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie może domagać się sporządzenia z akt sprawy notatek, kopii czy odpisów; 5) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie; 6) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 7) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania skarżącego wobec władzy publicznej, a także w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania; 8) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu aktywnego udziału w postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenie w całości postanowienia GINB z [...] listopada 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody z [...] sierpnia 2022 r., ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że bez możliwości zapoznania się z dokumentacją znajdująca się w aktach sprawy, skarżący nie ma możliwości należytego uzasadnienia swoich zarzutów w stosunku do decyzji wydanej w toku postępowania, którego wznowienie dotyczy. Skoro skarżący nie wie, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokumenty zostały wydane decyzje, to pozbawiony jest samodzielnej, merytorycznej jej oceny. W takiej sytuacji pozbawiony jest on swoich praw w postępowaniu wznowieniowym, którego jest stroną i nie ma możliwość przytaczania argumentów za lub przeciw zasadnością wznowienia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezasadne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że kopie projektów, których się domaga skarżący są obszerne i również z tego względu organy miały podstawy do wydania postanowienia odmownego. Skarżący wnosił bowiem o jakąkolwiek możliwość zapoznania się z ww. projektami, wnosił o doręczenie kopii czy uwierzytelnionych odpisów, natomiast gdyby było to uciążliwe (np. ze względu na obszerność projektów) domagał się możliwości sporządzenia notatek podczas przeglądania akt. Skarżącemu odmówiono nawet przejrzenia tych dokumentów, zatem nie wiadomo, w jaki sposób skarżący ma składać zarzuty wobec dokumentów, których nie może zobaczyć. Wywołuje to wrażenie, że obywatel nie jest równy w stosunkach z władzą publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół zastosowania art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się sporządzenie i doręczenia kopii projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu złożonych w postępowaniu administracyjnym, które zostało następnie wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący jest stroną w postępowaniu wznowieniowym, natomiast nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. Podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że skoro w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę skarżący nie został uznany za stronę postępowania, to nie może skutecznie domagać się weryfikacji tego zagadnienia w ramach postępowania wszczętego w związku z jego wnioskiem o udostępnienie akt administracyjnych. GINB wskazał, że nie jest wykluczone, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną i co skutkować może wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd jest błędny. Punktem wyjścia do rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest treść art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym związane są prawa wynikające z art. 73 § 1 k.p.a., należące do podstawowych praw procesowych strony. Unormowanie zawarte w art. 73 § 1 k.p.a. skorelowane jest z określoną w art. 7 tej ustawy zasadą prawdy obiektywnej, nakazującą organom administracji publicznej stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, prawo strony zagwarantowane w art. 73 k.p.a. stanowi realizację zasady przewidzianej w art. 8 § 1 k.p.a., wedle której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W tym miejscu należy podkreślić, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Bezsporne jest, że krąg stron postępowaniu, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. jest identyczny jak krąg stron, ustalony wg kryteriów z art. 28 k.p.a., czy z art.28 ust.2 Prawa budowlanego co w postępowaniu "głównym", które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter wpadkowy i zależny od owego postępowania "głównego" (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. II OSK 414/24). W niniejszej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę, że skarżący, jako jeden z wnioskodawców, skutecznie wznawiając postępowanie w sprawie "głównej" stał się stroną postepowania wznowieniowego i w tym znaczeniu jest to sprawa "główna", dlatego ma prawo do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 73 § 1 k.p.a. Organy błędnie więc zastosowały art. 74 § 2 k.p.a., odmawiając wydania żądanych kopii projektów architektoniczno-budowlanego oraz zagospodarowania działki lub terenu. Kluczowe znaczenie ma tu fakt wydania postanowienia z [...] sierpnia 2022 r. o wznowieniu, na wniosek m.in. skarżącego, postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest więc wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 1992 r., sygn. SA/Wr 534/92; z 15 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 917/14). W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko, jakie zdaje się sugerować Sąd pierwszej instancji, że wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania przyznaje wnioskodawcy status strony w sprawie związanej z samym wnioskiem i wydanymi w jego następstwie dokumentami. Nie można uznać, że dopiero stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. świadczy o tym, że wnioskujący o wznowienie jest stroną postępowania i dopiero wówczas może żądać dostępu do całości akt sprawy. Idąc tym tokiem rozumowania, dopiero przesądzenie w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 151 k.p.a., że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zwykłym, zapewniłoby mu dostęp do całości akt tego postępowania. Tymczasem, brak możliwości dostępu do akt postępowania zwykłego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe pozbawia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Nie sposób też pominąć, że skarżący pozbawiony dostępu do całości materiału dowodowego nie może skutecznie bronić swoich praw, w tym nie może skutecznie dowodzić w oparciu o pełną dokumentację zgromadzoną przez organ w postępowaniu zwykłym, że posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji kończącej to postępowanie. Podsumowując, skoro sprawa o wznowienie postępowania administracyjnego wszczęta z wniosku podmiotu, który powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w toku, to w sprawie tej wnioskodawca ma przymiot strony i w ramach tejże sprawy ma prawo wglądu w całość akt sprawy, np. w celu wykazania, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Prawo wglądu w akta wynika z faktu, że jest stroną postępowania wznowieniowego. Okoliczność, że może skorzystać z prawa przewidzianego w art. 73 k.p.a. po zakończeniu postępowania nie zmienia oceny, że jako strona postępowania wznowieniowego ma prawo wglądu w akta sprawy, w której wznowiono postępowanie. Obowiązkiem organu jest zapewnienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy, niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się sprawa wznowieniowa. Wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna bowiem postępowanie wznowieniowe, a to oznacza, że od tej chwili organ ma zapewnić stronie - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - czynny udział w każdym jego stadium. Akta sprawy wznowieniowej obejmują m.in. akta sprawy, w której wznowiono postępowanie, ponieważ - jak już wyjaśniono wyżej - występuje ścisły związek między postępowaniem wznowieniowym a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy oraz Sąd pierwszej instancji pomijając fakt skutecznego zainicjowania przez skarżącego postępowania wznowieniowego, bezpodstawnie uznały, że nie jest on uprawniony jako strona tego postępowania do zapoznania się całością akt sprawy, w tym do żądania wydania kopii projektów architektoniczno-budowlanego oraz zagospodarowania działki lub terenu, powołując się na wadliwą argumentację mającą świadczyć o wystąpieniu przesłanki z art. 74 § 2 k.p.a. Jednocześnie postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano kontrolowane postanowienia, zostało przeprowadzone z naruszeniem – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Nie sposób natomiast przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. Wnioskodawca nie żądał bowiem uwierzytelnienia żądanych kserokopii. Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.