IV SA/Wa 1815/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] maja 2019r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej WIOŚ) z [...] kwietnia 2018r. nr [...] wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. (nr wskazany na wstępie) WIOŚ po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego wymierzył K. L. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Indywidualna praktyka lekarska lekarz stomatolog K. L." w miejscowości [...] karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014r., po upływie terminu ustawowego. Podstawę materialnoprawną podjęcia wskazanej decyzji stanowiły przepisy art. 100 ust.1 w związku z art. 237 ust.1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (jt. Dz.U.z 2018r. poz 21- dalej ustawa o odpadach z 2012r. ) w związku z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015r. poz. 1688 z późn. zm.) Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. L. zarzucając naruszenie art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 189a § 1k.p.a. w związku z art. 237 ust.1 pkt 1 w związku z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o odpadach z 2012r. poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej oraz nie poprzestanie na pouczeniu, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy zrealizowane zostały wszystkie przesłanki skutkujące koniecznością zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia pieniężnej kary administracyjnej. Podnosząc wskazane zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odstąpieniu od nałożeniu na nią kary administracyjnej w wysokości 500zł. GIOŚ po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] maja 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że WIOŚ otrzymał od Marszałka Województwa [...] kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobie gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014r., złożonych przez podmioty po ustawowym terminie oraz kopie kopert w których dokumenty te zostały nadane. W oparciu o powyższe dokumenty WIOŚ ustalił, że K. L. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą : Indywidualna praktyka lekarska lekarz stomatolog K. L., zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014r. nadała za pośrednictwem poczty w dniu 14 lipca 2015r. (data stempla pocztowego). A zatem po ustawowym terminie, który upłynął w dniu 15 marca 2015r. Organ wyjaśnił również, że wskazany wyżej ustawowy termin w roku 2015 przedłużony był do 16 marca z uwagi na to że dzień 15 marca był dniem ustawowo wolnym od pracy – niedziela. Organ wskazał również na obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając, że art. 200 ust.1 ustawy o odpadach z 2012r. nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary w ściśle określonej, przez ustawodawcę wysokości. A zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia niedotrzymania terminu ustawowego przekazania marszałkowi zbiorczego zestawienia ma obowiązek nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł. bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia. Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji. Organ odnotował również, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało po dniu 1 czerwca 2017r. tj. po dni wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), która w k.p.a. dodała m. in. art. 189f § 1 pkt 1 zawierający instytucje odstąpienia przez organ od kary i poprzestania na pouczeniu, której zastosowanie organ musi rozważyć, jeżeli odstąpienie od kary nie zostało, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. uregulowane w przepisach odrębnych. W tym zakresie uznając, że odstąpienie nie zostało uregulowane w przepisach odrębnych, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie nieterminowe składanie przez podmioty sprawozdań, w tym zbiorczych zestawień, utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie obowiązków, gdyż nie są one pewne, kiedy można przyjąć, że wszystkie zobowiązane podmioty złożyły sprawozdania i że posiadane już przez organy dane są pełne i odzwierciedlają rzeczywisty stan. Dane w tym zakresie są natomiast niezbędne organowi do prawidłowej realizacji zadań m. in. planowania gospodarowania odpadami. Nadto zdaniem organu ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter (obligatoryjne wymierzenie tej kary przez organ) i wyznaczając stałą kwotę- 500 zł., uznał że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym terminowość składania sprawozdań jest istotna. Powyższe w ocenie organu wskazuje, że nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia nie można uznać za znikome naruszenie prawa. Nadto w ocenie organu odwoławczego, również nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, gdyż złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć terminowo. Mając powyższe na względzie organ uznał, że z dwóch przesłanek koniecznych do odstąpienia przez organ od nałożenia kary ponad wszelką wątpliwość nie wystąpiła przesłanka usunięcia przez stronę naruszenia prawa, co oznacza, że warunek zaistnienia obu przesłanek jednocześnie nie został spełniony a co za tym idzie organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Organ odwoławczy przyznał jednocześnie, że w sprawie doszło do uchybienia przepisom bowiem organ I instancji nie zawarł w zaskarżonej decyzji analizy przesłanek z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. co konwalidował organ odwoławczy poprzez zawarcie stosownej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym wnioski odwołania zdaniem organu są bezpodstawne. Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu również zostały uznane przez organ za nieuzasadnione. Skargę na wskazane wyżej orzeczenie GIOŚ z [...]maja 2019r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. L., zaskarżając wskazane wyżej orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie: - art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 189a § 1 k.p.a. w związku z art. 237 ust.1 pkt 1 w związku z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o odpadach z 2012r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia umożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome, a także polegającą na przyjęciu, iż niemożliwe jest zaprzestanie przez skarżącą naruszenia prawa, w przypadku zbiorczego zestawienia danych po terminie z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe usunięcie jego skutków i przywrócenie przez skarżącą stanu zgodnego z prawem, która to wykładnia skutkowała błędną odmową zastosowania ww. przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy, - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, polegające na ogólnikowym stwierdzeniu, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia była okoliczność, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome oraz że strona nie może usunąć skutków zaniechania i przywrócić stanu zgodnego z prawem, tj. wykonać obowiązek w ustawowym terminie, - art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz występujących w sprawie okoliczności, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że waga naruszenia przez skarżącą prawa nie jest znikoma, w sytuacji gdy okoliczności sprawy, a w szczególności długość opóźnienia w złożeniu wymaganej dokumentacji wprost wskazuje na znikomość wagi naruszenia prawa przez skarżącą. Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, na mocy której organ odstąpi od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo uargumentował podnoszone zarzuty w szczególności podkreślając, że w niniejszej sprawie winien być przez organy zastosowany przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wskazując, iż obydwie wskazane w tym przepisie przesłanki zostały ziszczone co winno powodować odstąpienie przez organ od wymierzenia kary i zastosowanie pouczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji GIOŚ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna choć sąd co do zasady podziela część argumentacji skarżącej. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (jt. Dz. U. 2019, poz. 701- ustawa o odpadach z 2012r.). Przepis art. 75 ust. 1 tej ustawy stanowi, że roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządza wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów. Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252 (ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach Dz.U.2010.185.1243 j.t.- dalej: ustawa o odpadach z 2001r.) - sporządzają i składają je za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy o odpadach. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001r. stanowił, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001r. stanowił, iż zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust.1, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. W myśl art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012r. podmiot, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Zauważenia wymaga również, że z dniem 1 stycznia 2016r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1466 – dalej ustawa z dnia 11 września 2015r.), która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Nie mniej jednak zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015r. niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ww. ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Co wskazuje, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska zobligowane były do rozpoznania sprawy zgodnie z uchylonym art. 200 ustawy o odpadach z 2012r., bowiem sprawa dotyczyła sprawozdania za rok 2014. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca, na mocy przepisów art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z 2012r. oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach z 2001r., obowiązana był do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. do dnia 16 marca 2015 r. (przy uwzględnieniu, że 15 marca 2015r. przypadał w niedzielę – dzień ustawowo wolny od pracy- a zatem termin kończył swój bieg zgodnie z przepisem art. 57 § 4 k.p.a.- dnia następnego). Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżąca. Poza sporem pozostaje również, że takie zestawienie skarżąca przedłożyła w dniu 14 lipca 2015r. Tym samym prawidłowo organy uznały, że są uprawnione do wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie określonym w art. 200 ust. 1, w związku z art. 237ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z 2012 r. dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zauważyć w tym miejscu należy, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy wskazanych wyżej okoliczności a tego, czy w związku z wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2017r. nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw- Dz.U. poz. 935), którą dodano m. in. dział IVa dot. administracyjnych kar pieniężnych, organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały ziszczone przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. znajdującym się w tym dziale, do odstąpienia przez organ od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. W tym miejscu Sąd zauważa, że wskazany powyżej przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Dodać w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonaniu w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Jak słusznie przyjął w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odstąpienie od wymierzenia w rozpatrywanej sprawie kary nie zostało uregulowane w przepisach odrębnych, zatem organy Inspekcji Ochrony Środowiska niewątpliwie winny były rozważyć odstąpienie od nałożenia na skarżącego kary na zasadach określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przy uwzględnieniu, że wskazane w ww. przepisie przesłanki winny wystąpić łącznie. Analizując zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek organ uznał, iż nie zostały one spełnione, gdyż waga naruszenia prawa nie jest znikoma bowiem terminowość składania sprawozdań jest istotna. Sąd powyższe stanowisko podziela, gdyż niewątpliwie nieterminowe składanie sprawozdań, w tym zbiorczych zestawień, utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie nałożonych na nie obowiązków w tym np. prawidłowe planowanie gospodarowania odpadami do czego jest on zobligowany stosownymi przepisami. Nadto rację ma organ wskazując, że ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter, uznał że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, co oznacza że terminowość składania sprawozdań jest istotna. Sąd nie podziela jednak stanowiska organu w zakresie drugiej ze wskazanych ww. przepisie przesłanek tj. przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że naruszenie prawa polegające na nieterminowym przekazaniu zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, gdyż złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć terminowo. Organ ma przy tym rację, że nieterminowo złożonego dokumentu za dany rok nie można złożyć terminowo. Jednakże organ nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie naruszenie prawa w istocie polegało na niezłożeniu sprawozdania. A zatem złożenie tego sprawozdania nawet w terminie późniejszym powoduje, że dochodzi do zaprzestania naruszenia przez stronę prawa. Tym samym w ocenie Sądu organ nieprawidłowo uznał, iż w sprawie nie została ziszczona druga z przesłanek zawartych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Mając jednak na względzie, że obydwie przesłanki muszą zaistnieć łącznie by organ mógł odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, to spełnienie tylko jednej z nich nie daje organowi podstaw do zastosowania wskazanego przepisu i tym samym zaskarżone orzeczenie Sąd uznał za prawidłowe i nienaruszające art. 189f § 1 pkt 1 w związku z art. 189a § 1 k.p.a. w związku z art. 237 ust.1 pkt 1 w związku z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o odpadach z 2012r. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszania przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności wskazywanych w skardze art. 11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że brak jest podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.