II SA/Ol 5/20

Dnia 23 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi M. H. i J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nakazał M. i J. H. (dalej jako: "skarżący"), właścicielom działki nr "[...]", rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty drewnianej, dobudowanej do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowanego na działce nr "[...]" przy ul. "[...]", bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez niewystarczające jego rozpatrzenie, w szczególności: - wadliwe oznaczenie nieruchomości przez wskazanie, iż jest ona zlokalizowana przy "ul. [...]", zamiast prawidłowo przy "ul. [...]"; - wadliwe ustalenie, iż obiekt budowlany - wiata dobudowana do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowanego na działce nr "[...]" narusza zapisy planu zagospodarowania przestrzennego określonego dla wymienionej nieruchomości, podczas gdy: - budynek adaptowany na pensjonat w miejscu wzniesionej wiaty posiadał na piętrze wsparty na słupach obszerny balkon, który stanowił zadaszenie dla znajdującego się pod nim tarasu, - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczają możliwości istnienia i funkcjonowania wiaty drewnianej, dobudowanej do budynku pensjonatu na terenie funkcjonalnie związanym z pensjonatem, spełniającej funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną zgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej jako: "u.p.b." poprzez błędne zastosowanie i bezzasadne nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty drewnianej, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było umożliwienie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego i pozytywne rozpoznanie wniosku stron o wydłużenie terminu na przedłożenie przez strony stosownej dokumentacji zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 u.p.b. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r., nr "[...]", uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce nr "[...]", o powierzchni zabudowy 34,43 m2, dobudowanej do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowanego na działce nr "[...]" przy ul. "[...]". W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że orzekł reformatoryjnie wobec oparcia zaskarżonej decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej, nie mającej zastosowania w omawianym stanie sprawy (art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Poza tym WINB uznał, że nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że skarżący są inwestorami wykonanej wiaty. Pełnomocnik skarżących przedłożył geodezyjny pomiar obiektu wskazujący powierzchnię zabudowy 34,43 m2. Wiata drewniana, częściowo przeszklona zlokalizowana jest na działce nr "[...]" i dobudowana została do budynku pensjonatu z restauracją zlokalizowanego na działce nr "[...]" przy ul. "[...]". WINB podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki. Budowa ta, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skutki wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu określa art. 49b u.p.b. Tak jak w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak i w tym przypadku zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zatem również budowa bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu, winna być przede wszystkim oceniana pod kątem możliwości jej legalizacji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Otoczenia jeziora U. rejon L." działka nr "[...]"oznaczona jest symbolem ZN2 (zieleń naturalna obejmująca tereny zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu), w stosunku do której: a) wprowadza się zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych za wyjątkiem: - zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, - ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora S., - urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków, - urządzeń rekreacyjno-sportowych, - ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych, - punków i wież widokowych, - oświetlenia, - tablic informacyjnych, b) wprowadza się zakaz lokalizacji reklam, c) ustala się nakaz ochrony i wykorzystania w zagospodarowaniu terenów zieleni istniejących zadrzewień i zakrzewień, d) realizacja zagospodarowania terenu i robót wymienionych w punkcie a) wymaga uzgodnienia z odpowiednim organem ochrony środowiska w przypadku konieczności wycinki zadrzewień i zakrzewień. WINB skonstatował, że powstały obiekt budowlany nie podlega żadnemu z wyjątków wskazanych w zapisie planu. Nie można go zakwalifikować jako urządzenia rekreacyjno-sportowego, jest to bowiem obiekt budowlany - wiata drewniana. WINB wskazał również, że pomimo nałożenia przez PINB na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów, na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym, inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów ani dodatkowych wyjaśnień dotyczących stanu faktycznego sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie punktu drugiego zaskarżonej decyzji, podnosząc tożsame zarzuty i argumenty, jak w odwołaniu. Skarżący przekonywali, że brak jest zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Otoczenia jeziora U. rejon L.", które wyłączałyby możliwość istnienia obiektu budowlanego – wiaty drewnianej dobudowanej do budynku pensjonatu. Akcentowali, że przedmiotowa wiata dobudowana została na terenie funkcjonalnie związanym z pensjonatem, spełnia funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną zgodną z zapisami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2019 r. poz. 2167) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325. ) – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję o nakazie rozbiórki Sąd nie może w niniejszej sprawie weryfikować pod względem zgodności z prawem cytowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie działki skarżących nr "[...]", na której posadowiona została wiata drewniana. W rozpatrywanym przypadku skarżący nie kwestionują lokalizacji, wymiarów spornej wiaty, jak również tego, że obiekt ten został zbudowany bez wymaganego zgłoszenia. Istota sporu dotyczy możliwości legalizacji wiaty. Postanowieniem z dnia "[...]" r. organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wnosili o przedłużenie wyznaczonego terminu wykonania tego obowiązku, wskazując, że złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia. Postanowieniem z "[...]" r. PINB odmówił przedłużenia terminu wobec ustalenia, że wniosek o wydanie zaświadczenia został pozostawiony bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków formalnych wniosku. Jednocześnie PINB stwierdził, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem został wykonany z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie, podejmując decyzje o nakazie rozbiórki, organy nadzoru budowlanego ustaliły, że działka nr "[...]", na której zlokalizowana została wiata drewniana, częściowo przeszklona, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora U., rejon L., przyjętego uchwałą Rady Miasta nr "[...]" z dnia "[...]" r. (Dz. Urzęd. Woj. "[...]"). Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZN2 (zieleń naturalna obejmująca tereny zieleni, wypoczynku rekreacji i sportu). Zasady ochrony i zagospodarowania tego terenu przytoczył wiernie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organów nadzoru budowlanego zapisy obowiązującego dla analizowanego terenu planu miejscowego wykluczają możliwość zabudowy działki nr "[...]" obiektem budowlanym, w tym wiatą drewnianą. W ocenie zaś skarżących inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu skarżących o zgodności z ustaleniami planu miałoby świadczyć powiązanie funkcjonalne wiaty z budynkiem pensjonatu z restauracją, położonego na odrębnej działce o innym przeznaczeniu oraz funkcja wiaty, wykorzystywanej do wypoczynku i rekreacji. Argumenty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż cytowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie nim wyznaczonym, w tym dotyczy działek skarżących, ustalając różne ich przeznaczenie. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w tej uchwale mają charakter wiążący co do sposobu zagospodarowania działek w granicach określonych miejscowym planem. Zgodnie z § 5 pkt 15 l.p. 3 lit. a uchwały lokalny prawodawca wprowadził dla terenu ZN2 bezwzględny zakaz zabudowy obiektami budowlanymi za wyjątkiem: zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej; ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora S.; urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków; urządzeń rekreacyjno-sportowych, ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych; punków i wież widokowych; oświetlenia; tablic informacyjnych. Sporna wiata nie może być zakwalifikowana do wspomnianych w planie urządzeń rekreacyjno-sportowych. Omawiany akt prawa miejscowego definiuje pojęcie urządzeń rekreacyjno-sportowych na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 2 pkt 13 uchwały wyjaśniono, że urządzenia rekreacyjno-sportowe oznaczają terenowe pola gier takich jak: koszykówka, siatkówka, tenis, ringo, mini golf itp. oraz urządzenia placów zabaw, rekreacji i wypoczynku. Definicja ta wskazuje, że teren ZN2 ma pozostać terenem otwartym. Wiata drewniana, częściowo przeszklona, przylegająca do budynku pensjonatu z restauracją przeczy temu założeniu i w istocie zwiększa powierzchnię funkcjonalną pensjonatu z restauracją, a tym samym ma tożsame z nim przeznaczenie. Działanie takie jest sprzecznie z intencją uchwałodawcy, który zamierzył, aby otoczenie jeziora pozostawało jak najbardziej naturalne. Poza tym wiata drewniana dobudowana do budynku pensjonatu nie może być uznana za urządzenie rekreacji i wypoczynku, gdyż jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., a nie urządzeniem. Ustalenia obowiązującego prawa miejscowego są w szczególności wiążące dla organu nadzoru budowlanego, do którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 35 § 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.b. warunkiem udzielenia zgody na realizację budowy obiektu budowlanego jest w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest wniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b.). Konsekwentnie stosownie do art. 49b ust. 2 u.p.b. legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli organ dysponuje danymi, wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa. W rozpatrywanym przypadku taka właśnie sytuacja zaistniała. Sami skarżący nie przedłożyli dokumentów, które podważyłyby przedstawioną ocenę zapisów planu miejscowego. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było więc orzeczenie nakazu rozbiórki, gdyż nie jest możliwa obecnie legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących co do wadliwości postępowania wyjaśniającego, skoro lokalizacja, funkcja i parametry wiaty drewnianej są bezsporne i znane są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w niniejszej sprawie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, dokonując prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. W szczególności na przedstawioną ocenę prawną nie mogła wpłynąć podnoszona w odwołaniu okoliczność, że w miejscu wzniesionej wiaty budynek adaptowany na pensjonat posiadał wsparty na słupach balkon. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zdjęcia poglądowe (k.21) wskazują, że balkon nadal istnieje, a wiata drewniana znacznie wykracza poza jego obręb. Niezależnie od tego, wobec jednoznacznych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnienie balkonu nie może w żaden sposób usprawiedliwiać posadowienia pod nim odrębnego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.