I SA/Wa 1006/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. J. oraz odwołania P. W., decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2022 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania P. W. i Z. J. za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej, ozn. jako hip. [...], stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...] cz. oraz nr [...] cz. z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Pełnomocnik byłego właściciela hipotecznego złożył [...] maja 1949 r. wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Powyższy wniosek został rozpatrzony decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 1996 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Niniejsza decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 1996 r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] listopada 1996 r.nr [...] orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. [...] grudnia 1995 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek T. F. oraz B. J. o zwrot lub przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], zapisaną pod nr hip [...]. Pismem z [...] maja 1996 r. kierowanym do Urzędu Gminy [...] wnioskodawczynie sprecyzowały swoje stanowisko. Podały, że wnoszą o wypłatę odszkodowania za przejęte prawo własności i jednocześnie oświadczyły, że rezygnują z praw wieczystego użytkowania do ww. gruntu. Pismem z [...] marca 2004 r. T. F. ponowiła swój wniosek o wypłatę odszkodowania za powyższą nieruchomość. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...] odmówił T. F. i B. J. przyznania odszkodowania za działkę o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...], ozn.nr hip. [...]. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następnie Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/06 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2006 r. oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2005 r. Prezydent [...] decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za ww. grunt. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z [...] listopada 2007 r. strona poinformowała organ pierwszej instancji, iż na przedmiotowym gruncie jej dziadkowie od 1926 r. prowadzili gospodarstwo ogrodnicze, które od 1938 r. zostało wydzierżawione byłemu pracownikowi. Jak wynikało zaś z treści pisma strony z [...] lipca 2008 r. do dzisiejszego dnia następcy prawni dzierżawcy prowadzą tam zakład ogrodniczy. Ustalono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość była dzierżawiona przez S. S. od 1952 r.(pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1960 r.), a obecnie w sądzie toczy się postępowanie z powództwa [...] przeciwko J. S. o wydanie gruntu położonego w [...] przy ul. [...] (pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2008 r.). W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w sprawie spełniona została tylko jedna z przesłanek określonych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2393/10 oddalił skargę T. F. i Z. J. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r. Zdaniem Sądu fakt wydzierżawienia spornej nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. dowodził, że w tym przypadku nie została spełniona druga przesłanka zawarta w art 215 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2011 r., decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r. oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. NSA uznał, że stanowisko organów obu instancji oraz WSA, co do braku spełnienia przesłanki utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością, jest nieprawidłowe. Sąd wskazał, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał i nadal ma charakter szczególny, a zatem musi być wykładany precyzyjnie. W przepisie tym zaś - w odniesieniu do byłych właścicieli lub ich następców prawnych - zostało zawarte sformułowanie: "zostali pozbawieni", a nie, np.: "utracili", czy "nie mają" albo "nie dysponują". Powyższe oznacza, że - w rozumieniu art. 215 ust. 2 tej ustawy - poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni nie mogą legitymować się faktyczną możliwością władania działką na skutek pozbawienia ich tego przymiotu przez inny podmiot, a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodzi w tym wypadku o podmiot władzy publicznej, a nie, np. pozbawienie kogoś posiadania przez (przykładowo) posiadacza samoistnego działającego w złej wierze, który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia. Ponadto zawarcie umowy dzierżawy, a zatem umowy cywilnej, obligacyjnej i to w pełni dobrowolnej ewidentnie dowodzi, że byli właściciele działki (ich następcy prawni) właśnie mieli możliwość dysponowania nią. Okoliczność zaś, że w newralgicznej dacie działką tą faktycznie władał dzierżawca nie oznacza jednocześnie, że były właściciel nie miał nad nią żadnej kontroli, a w szczególności nie miał możliwości władania nią. Mógł bowiem dzierżawę wypowiedzieć, czy rozwiązać, a wreszcie mógł fizycznie wyzuć dzierżawcę z posiadania zależnego, choć to ostatnie działanie nie byłoby z pewnością zgodne z postanowieniami umowy. W rezultacie jednak nie można było twierdzić, że wydzierżawienie osobie fizycznej nieruchomości [...] przez jej byłego właściciela mogłoby być rozumiane, że poprzez zawarcie umowy dzierżawy został on pozbawiony faktycznej możliwości władania nią. Prezydent [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania P. W. i Z. J. za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. [...], stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...] cz. oraz nr [...] cz. z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzję z [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent [...] decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania P. W. i Z. J. za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. [...], stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...] cz. oraz nr [...] cz. z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że zgodnie z opinią geodezyjną z [...] stycznia 2022 r. sporządzoną przez geodetę J. W. grunt przedmiotowej nieruchomości hipotecznej znajdował się w strefie [...] przeznaczonej w Ogólnym planie zabudowania [...] z 1931 r. pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania. Następnie organ wskazał, że pismem z 12 kwietnia 1960 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Finansowy zwróciło się z prośbą do Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej o podanie jakie działki dzierżawił od [...], a następnie od [...]. S. S. w okresie od 1952 do 1959 r. włącznie oddzielnie w każdym roku. W piśmie tym jednocześnie zwrócono się o wskazanie miejsca położenia działki, powierzchni działki i wskazania, kto był właścicielem działki. W ocenie organu pierwszej instancji z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że Wydział Finansowy prosi Dzielnicowy Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej o udzielnie odpowiedzi na pytanie: które działki w okresie od 1952 r. do 1959 r., a więc przed 5 kwietnia 1958 r. S. S. dzierżawił od Miejskiego Zarządu Domów Mieszkalnych, następnie od Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w odpowiedzi na powyższe pismo pismem z [...] kwietnia 1960 r. Dzielnicowy Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej [...] wskazał, że S. S. od 1952 r. dzierżawił m.in. przedmiotową nieruchomość. Dalej organ pierwszej instancji przywołał znajdujący się w aktach sprawy plan działek użytkowanych na cele kwiaciarsko-warzywnicze przez S. S.. Organ wskazał, że na planie są oznaczone poszczególne działki ze wskazaną ich powierzchnią. Ponadto na planie znajduje się legenda z zestawieniem poszczególnych działek i ich powierzchni, a nadto zostały wyszczególnione działki użytkowane przez S. S. do 1957 r. oraz, jak to wskazano na planie, działki użytkowane obecnie. W wyniku analizy powyższego planu organ pierwszej instancji uznał, że dane zawarte na planie pokrywają się z opisem zawartym w piśmie z [...] kwietnia 1960 r. Organ pierwszej instancji zauważył, że w planie oraz narysowanej na nim legendzie, podobnie jak w punkcie 1 pisma z [...] kwietnia 1960 r., zaznaczono, że S. S. od Państwa dzierżawił działki [...],[...],[...] przy ul. [...] r. [...] o łącznej pow. ok. [...] m2. W piśmie tym dodatkowo wskazano, że poprzednimi właścicielami hipotecznymi byli K. E., S. O. z d. J. i prawdopodobnie S. P.. Organ pierwszej instancji wskazał, że na samym planie owe działki zostały opisane jako dz. [...], dz. [...] i dz. [...], ale tylko w jednym miejscu na planie został zaznaczony i obwiedziony czerwoną linią grunt o pow. [...] m2. Ponadto grunt ten znajduje się na rogu ulic: [...] i [...]. Teren oznaczony na planie jest zatem tożsamy z terenem opisanym w punkcie 1 pisma z [...] kwietnia 1960 r. Fakt zaś tożsamości położenia nieruchomości hipotecznej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, na powołanym wyżej planie i opisanej w punkcie 1 pisma z [...] kwietnia 1960 r. potwierdza opracowanie geodezyjne z [...] stycznia 2022 r., w którym geodeta dokonał naniesienia granic dawnej nieruchomości hipotecznej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, na zdjęcia lotnicze z 1955 r. i 1960. Na zdjęciach tych uwidoczniono, że dawna nieruchomość hipoteczna, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, jest usytuowana w granicach obszaru opisanego w punkcie 1 pisma z [...] kwietnia 1960 r. i wskazana na planie na obszarze o pow. [...] m2, usytuowanym na rogu ulic: [...] i [...]. Dodatkowo organ pierwszej instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z [...] marca 1960 r., z której wynika, że teren przy ul [...] i róg [...] o łącznej pow. [...] m2 dzierżawił S. S. pod ogrodnictwo. Jak wskazał organ pierwszej instancji w notatce tej wskazano również, że wymiar został podpisany przez użytkownika, a ponadto zaległość czynszu wynosi [...] zł na 31 grudnia 1959 r. oraz że zaległości rozłożono na raty. Organ zauważył, że brak jest dostatecznie uzasadnionych podstaw dla których organy państwowe zbierałyby informacje dotyczące wydzierżawiania gruntów osobom trzecim przez inne podmioty niż organy władzy państwowej. Zdaniem organu pierwszej instancji powyższa notatka potwierdza, że S. S. dzierżawił od Państwa grunt położony przy ul. [...] i [...] jeszcze przed 1960 r. Dalej organ pierwszej instancji przywołał szereg pism S. S. z 20 marca 1960 r., 24 marca 1961 r., 12 grudnia 1962 r., 20 grudnia 1963 r., 15 grudnia 1965 r., 26 czerwca 1968 r., 19 listopada 1971 r., 27 kwietnia 1976 r., którymi zwracał się do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Dzielnicowy Zarząd Gospodarowania o przedłużenie mu dzierżawy na kolejne lata użytkowanego przez niego terenu tj. przy ul. [...] róg [...]. W ocenie organu pierwszej instancji z przedstawionych wyżej dokumentów wynika, że umowa dzierżawy łączyła S. S. z Państwem od początku lat 50-tych. Organ pierwszej instancji na potwierdzenie powyższych faktów przywołał także pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej z [...] maja 1967 r. nr [...], z którego wynika, że S. S. użytkował działki przed 1952 r. na zasadzie porozumienia z byłymi właścicielami. Z pisma można wywnioskować, że od 1952 r. grunt był wydzierżawiany przez Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej. W ocenie organu pierwszej instancji potwierdziło to pismo J. S. - następcy prawnego po dawnym dzierżawcy z [...] września 1992 r., w którym przytacza, że gospodarstwo ogrodnicze istniało 60 lat, a jego ojciec S. S. od 1935 r. wydzierżawiał grunt na prowadzenie gospodarstwa ogrodniczego od kilku prywatnych właścicieli działek m.in. wchodził w to grunt przedmiotowej nieruchomości. Również za zgodą właścicieli, od których dzierżawił niniejsze działki zainwestował w budowę pierwszych inspektów i szklarni, które przetrwały Il Wojnę Światową. Potem w dalszym ciągu po powstaniu PRL-u i uwłaszczeniu tych gruntów dzierżawa była kontynuowana od Skarbu Państwa również na cele ogrodnicze i nastąpiła dalsza rozbudowa gospodarstwa ogrodniczego za zgodą stron. Organ pierwszej instancji wskazał także, że zgodnie opracowaniem fotogrametrycznym z 11 marca 2022 r. zdjęć lotniczych obrazujących przedmiotowy teren w 1955 r. ([...]) oraz w 1960 r. ([...]) w okresie, w którym były one wykonywane nieruchomość była wykorzystywana rolniczo oraz znajdowała się w obrębie większej ogrodzonej posesji, na której zaobserwowano szklarnie, grządki, klatki hodowlane i inne elementy infrastruktury typowe dla gospodarstwa rolnego. Jak wskazał w opracowaniu biegły fotogrametra w okresie kiedy były wykonywane zdjęcia granice przedmiotowej nieruchomości nie były zachowane. Jak zauważył biegły granice te biegły wewnątrz ogrodzenia obszaru posesji przecinając niektóre z obiektów widoczne na posesji. Organ pierwszej instancji podkreślił, że powyższe potwierdza treść pisma z [...] kwietnia 1960 r. i powołanego wcześniej planu działek użytkowanych na cele kwiaciarsko-warzywnicze przez S. S., na którym zaznaczono teren opisany w punkcie 1 ww. pisma gruntu oznaczonego jako działki nr [...],[...],[...] przy ul. [...] i [...] o łącznej pow. ok. [...] m2, które S. S. dzierżawił od Państwa, co jest tożsame z oznaczeniem gruntu na powoływanym wcześniej planie działek użytkowanych na cele kwiaciarsko-warzywnicze przez S. S.. Organ pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu w postaci dokumentu potwierdzającego, że S. S. do 1958 r. dzierżawił dawną nieruchomość od dawnego właściciela lub jego następców prawnych. Zdaniem organu za taki dokument nie może zaś zostać uznane pełnomocnictwo udzielone w 1956 r. przez P. S.. Jak wskazał powołane pełnomocnictwo jest jedynie wyrazem scedowania na matkę woli zarządu nad nieruchomościami i pełnomocnictwo należy interpretować co najwyżej jako przejaw woli P. S. objęcia władztwem przedmiotowej nieruchomości, nie zaś jako przejaw rzeczywistej możliwości władania nią. Nie potwierdza również okoliczności pobierania po 1952 r. pożytków. Sama natomiast chęć pobierania pożytków i umocowanie w tym celu innej osoby nie są tożsame z faktem ich pobierania. Łączna analiza powyższy dokumentów, w ocenie organu pierwszej instancji, uzasadnia twierdzenie, że S. S. przed 5 kwietnia 1958 r. dzierżawił nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania od Państwa. Twierdzenie natomiast przez strony, że prawdziwą przyczyną sporządzenia notatki służbowej w sprawie zaległości w opłatach dzierżawy było - jak to strony określiły, "przestępcze współdziałanie urzędnika [...] ze S. S.", nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Same strony nie przedstawiają zaś na tę okoliczność żadnych dowodów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: 1) Z. J. zarzucając organowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonej decyzji: a) z naruszeniem art. 77 § 1 kpa, gdyż to na organie administracji publicznej ciąży obwiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie decyzji, b) z naruszeniem art. 80 kpa, gdyż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na podjęcie zaskarżonej decyzji, w oczywisty sposób sprzecznej z logiką oraz doświadczeniem życiowym, c) z naruszeniem art. 81 § 1 kpa, gdyż w sytuacji gdy zebrany przez organ materiał dowodowy pozostawia niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, zamiast zgodnie z ww. przepisem rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść strony, organ wydał decyzję w której jedyną podstawą odebrania stronie uprawnienia do odszkodowania jest domniemanie przez organ (na podstawie przesłanki w postaci anonimowego dokumentu), że dokumentem jednoznacznie negującym stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie jest znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z 29 marca 1960 r., z której wynika, że teren przy ul. [...], róg [...] o łącznej pow. [...] dzierżawił S. S. pod ogrodnictwo, gdy w aktach sprawy nie ma nie tylko żadnego dokumentu udowadniającego takie stanowisko organu, ale w samej notatce jest dowód jej fałszywego charakteru poprzez - przytoczone w decyzji - stwierdzenie, że: "...zaległość czynszu wynosi zł [...] na 31 XII 1959 r oraz że rozłożono ja na raty..." (str. 6, akapit czwarty, cz. 2) - ponieważ urzędowa stawka czynszu dzierżawnego za ziemię ogrodniczą określona była uchwałą Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] stycznia 1955 r. i wynosiła [...] zł/m.kw. (dowód stawki czynszu: pismo z 23 maja 1960 r. Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na rzekome przedłużenie dzierżawy), to dla wskazanej powierzchni [...] m2 oznaczałoby ok. 6 lat zaległości, co jest sprzeczne z pismem S. S. z [...] marca 1960 r. o dzierżawie m.in. tego terenu, nie poruszającego w ogóle istnienia rzekomych zaległości czynszowych, d) bez wskazania dowodu potwierdzającego utratę możliwości przez dawnego właściciela władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., e) w postępowaniu, którego celem było wykazanie przez organ, że P. S. bezdyskusyjne utracił możliwość władania działką przed 5 kwietnia 1958 r., zaś takiego dowodu organ w ogóle nie wskazał, ale z dołączonych do sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że do 31 stycznia 1959 r. S. S. na pewno nie miał podpisanej żadnej umowy dzierżawnej z miastem, ani też nie płacił żadnych kwot na rzecz miasta, czy jakichkolwiek jego instytucji, ani też Skarbowi Państwa z tytułu opłat dzierżawnych przedmiotowej nieruchomości, f) nie wypełniając faktycznie zaleceń Wojewody zawartych w decyzji z [...] marca 2021 r. poprzestając na czysto formalnym ich potraktowaniu; 2) P. W., który wskazał, że P. S. pobierał za pośrednictwem B. T. pożytki z dzierżawy przedmiotowej nieruchomości po 1952 r., co potwierdza pełnomocnictwo P. S. z [...] maja 1956 r. 17 listopada 2022 r. Z. J. przesłał do organu odwoławczego pismo stanowiące uzupełnienie odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2022 r., w którym wniósł o rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], co do meritum, przez organ drugiej instancji wraz z nakazem wypłaty zaliczki na odszkodowanie w wysokości zgodnej z operatem szacunkowym przygotowanym przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...], decyzją z [...] grudnia 2022 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę Z. O. obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości ma pow. [...] m2 i wchodzi w skład działek ewidencyjnych z obrębu [...] tj.: [...] cz. nr KW [...] cz. o pow. [...] m2, [...] cz. nr KW [...] cz. o pow. [...] m2. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 1949 r. na [...] stycznia 1949 r. tytuł własności "nieruchomości w mieście [...] [...] [...]" uregulowany był jawnym wpisem na imię P. S. na mocy aktu kupna z [...] czerwca 1933 r. Prawo do występowania z roszczeniem strony udowodniły przedkładając następujące dokumenty: - potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] zgodnie, z którym spadek po P. S. zmarłym [...] stycznia 1979 r. w [...] na podstawie ustawy nabyły córki: T. F. i B. J. w 1/2 części spadku każda, - postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] zgodnie, z którym spadek po B. J. zmarłej [...] stycznia 2001 r. na podstawie notarialnego testamentu z [...] września 1991 r. nabył mąż Z. J. w całości, - akt poświadczenia dziedziczenia z [...] maja 2013 r. Rep. [...] nr [...] po T. F. zmarłej [...] kwietnia 2013 r. na podstawie, którego z mocy ustawy spadek po zmarłej nabył syn spadkodawczyni P. W.. Kwestie odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem reguluje obecnie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Przepis ten wyróżnia trzy zasadnicze typy nieruchomości podlegających rekompensacie - gospodarstwa rolne, domy jednorodzinne oraz działki. Dla każdej z nieruchomości, o których mowa w art. 215 ugn ustawodawca wprowadził odmienne przesłanki statuujące prawo do odszkodowania. Zgodnie ust. 1 powołanego przepisu odszkodowanie może być przyznane za gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r. Z kolei stosownie do art. 215 ust. 2 ugn odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po 5 kwietnia 1958 r. lub działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu (przed 21 listopada 1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 215 ust. 2 ugn. Kwestię przesłanki przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne organ pierwszej instancji rozstrzygnął na podstawie analizy Ogólnego Planu Zabudowania [...], który został opracowany i zatwierdzony zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U Nr 23, poz. 202) i obowiązywał przed 21 listopada 1945 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przed 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Ogólny Plan Zabudowania [...] przewidywał dla niej kategorię [...] przeznaczonej w tym planie pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym niż wskazany dla danej strefy. Wojewoda wskazał, że skoro art. 215 ust 2 ugn odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano. Był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym. Wojewoda uznał więc, że z parametrami przeznaczenia w ww. planie pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania omawiana nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, tym samym jedna z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ugn została spełniona. Jeżeli chodzi o przesłankę utraty przez przeddekretowego właściciela faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r., warunkującą prawo do uzyskania odszkodowania, organ odwoławczy wskazał, że S. S. dzierżawił przedmiotową nieruchomość w dacie newralgicznej z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 215 ugn, tj. przed 5 kwietnia 1958 r. Biorąc pod uwagę korespondencję władz miejskich, mianowicie pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału Finansowego z 12 kwietnia 1960 r. oraz pismo Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej [...] z 26 kwietni 1960 r., procedurę związaną z wydzierżawieniem przedmiotowej nieruchomości S. S. prowadziła ówczesna władza miejska. Jednakże w latach 50-tych podejmowanie formalno-prawnych czynności związanych z gruntem przejętym w trybie dekretu należało do władzy publicznej. Dawny właściciel, który utracił prawa właścicielskie z dniem wejścia w życie dekretu nie miał prawa do ustanawiania na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych, gdyż nie miał żadnego tytułu prawnego do gruntu. Formalno-prawne wydzierżawienie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej (w niniejszej sprawie osoby fizycznej) przez władzę publiczną nie jest jednak tożsame z zajęciem tej nieruchomości przez tę władzę, które by pozbawiło dawnego właściciela choćby potencjalnej możliwości faktycznego władania nieruchomością, o którym jest mowa w art. 215 ust. 2 ugn. Wiązało się to tylko z prawami własności do gruntu jakie przysługiwało Państwu w związku z przejęciem gruntu na podstawie art. 1 dekretu. Wojewoda przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15, w którym stwierdzono, że omawiany przepis (art. 215 ust. 2 ugn) miał i nadal ma charakter szczególny a zatem musi być wykładany precyzyjnie. W przepisie tym zaś - w odniesieniu do byłych właścicieli lub ich następców prawnych - zostało zawarte sformułowanie: "zostali pozbawieni", a nie, np.: "utracili", czy "nie mają" albo "nie dysponują". Powyższe oznacza, iż - w rozumieniu art. 215 ust. 2 ugn - poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni nie mogą legitymować się faktyczną możliwością władania działką na skutek pozbawienia ich tego przymiotu przez inny podmiot, a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodzi w tym wypadku o podmiot władzy publicznej, a nie, np. pozbawienie kogoś posiadania przez (przykładowo) posiadacza samoistnego działającego w złej wierze, który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia. Ponadto, zawarcie umowy dzierżawy, a zatem umowy cywilnej, obligacyjnej i to w pełni dobrowolnej, ewidentnie dowodzi, że byli właściciele działki (ich następcy prawni) właśnie mieli możliwość dysponowania nią. Okoliczność zaś, że w newralgicznej dacie działką tą faktycznie władał dzierżawca nie oznacza jednocześnie, że były właściciel nie miał nad nią żadnej kontroli, a w szczególności nie miał możliwości władania nią. Mógł bowiem dzierżawę wypowiedzieć, czy rozwiązać, a wreszcie mógł fizycznie wyzuć dzierżawcę z posiadania zależnego, choć to ostatnie działanie nie byłoby z pewnością zgodne z postanowieniami umowy. W rezultacie jednak nie można było twierdzić, że wydzierżawienie osobie fizycznej nieruchomości [...] przez jej byłego właściciela mogłoby być rozumiane, iż poprzez zawarcie umowy dzierżawy został on pozbawiony faktycznej możliwości władania nią. W wyroku tym wprost wskazano, że pozbawienie dawnego właściciela możliwości faktycznego władania może nastąpić tylko poprzez zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez podmiot publiczny. Z kolei faktu wykonywania praw właścicielskich przez władzę publiczną związanych z nieruchomością, dotyczących formalnego wydzierżawienia nieruchomości, w niniejszym przypadku osobie fizycznej, nie można mylić z protokolarnym przejęciem gruntu przez podmiot władzy publicznej w ramach, np. inwestycji państwowej uniemożliwiającej dawnemu właścicielowi choćby potencjalną możliwość faktycznego władania nieruchomością. Wyrażenie więc formalnej zgody przez władzę publiczną na dzierżawienie gruntu, który na podstawie art. 1 dekretu stał się własnością gminy oraz pobieranie pożytków z tej dzierżawy nie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przez podmiot publiczny w taki sposób, który uniemożliwiałby potencjalną możliwość władania nią przez dawnego właściciela. W treści wyroku podkreślono także, że dzierżawa jest umową cywilną, obligacyjną i dobrowolną i jej zawarcie nie dowodzi utraty przez dawnego właściciela potencjalnej możliwości faktycznego władania nieruchomością. Zgodne z przyjętą w orzecznictwie wykładnią art. 215 ust.2 ugn odnośnie faktycznego władania nieruchomością, chodzi o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 ugn może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1384/10). Użyte w art. 215 ust. 2 ustawy pojęcie - faktyczna możliwość władania - odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje ono zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Przy tym w sytuacjach tych nie chodzi jedynie o efektywne korzystanie z nieruchomości, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez podmioty publiczne były właściciel po dacie 5 kwietnia 1958 r. pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu. W ocenie organu odwoławczego analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza stanowiska organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości takiej realnej możliwości korzystania z gruntu były jej właściciel został pozbawiony przed wspomnianą datą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2021 r. sygn.. akt l SA/Wa 373/21). W aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję państwową i dokumentów potwierdzających podjęcie przez władze publiczne działań uniemożliwiających dawnemu właścicielowi potencjalną możliwość faktycznego władania nieruchomością. Ponadto przecząc stanowisku wyrażonemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15 organ pierwszej instancji nie wskazał w jaki sposób wydzierżawienie nieruchomości pozbawiło dawnego właściciela potencjalnej możliwości władania. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ustalenia organu prowadzącego postępowanie pierwszoinstancyjne w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie są prawidłowe. Odmawiając słuszności przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji podkreślił, że o pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką, przy uwzględnieniu wskazanej jako granicznej daty 5 kwietnia 1958 r., w ujęciu obiektywnym, można mówić w sytuacji, gdy możliwym będzie ustalenie, czy doszło do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez Państwo. Takim zdarzeniem prawnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, mogłoby być wskazanie przez organ, zaprotokołowane przekazanie, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że S. S. dzierżawił przedmiotową nieruchomość co najmniej od 1938 r., tj. długo przed wejściem w życie dekretu. W tym okresie prawa właścicielskie, takie jak wydzierżawianie nieruchomości przysługiwały jej prawnemu właścicielowi, którym był P. S. Stan użytkowania nieruchomości nie uległ zmianie po wejściu w życie dekretu albowiem S. S. niezmiennie w taki sam sposób dzierżawił przedmiotową nieruchomość z tym, że prawa właścicielskie związane z formalno-prawnymi kwestiami w stosunku do nieruchomości wykonywała już władza publiczna, a to z uwagi na art. 1 dekretu. Zdaniem Wojewody powyższy fakt nie może być rozumiany jako zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez władzę publiczną, który by uniemożliwiał potencjalną możliwość faktycznego władania nieruchomością przez dawnego właściciela, chociażby z uwagi na to, że stan wydzierżawiania nieruchomości istniał przed wejściem w życie dekretu i był kontynuowany po jego wejściu w życie, a zmienił się tylko podmiot wykonujący formalno-prawne władztwo nad nieruchomością. Nie można tego rodzaju sytuacji traktować jako działań faktycznych podjętych przez podmioty publiczne pozbawiające byłego właściciela przed datą 5 kwietnia 1958 r. realnej możliwości korzystania z gruntu. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77, art. 80, art. 81a oraz art. 215 ust. 2 ugn poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego w stopniu wyczerpującym oraz przez błędną subsumcję rozpatrzonego materiału dowodowego do treści art. 215 ust. 2 ugn, w części dotyczącej przesłanki daty utraty faktycznej możliwości władania działką. Zdaniem organu odwoławczego zaszła więc konieczność uchylenia decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji przede wszystkim wziął pod uwagę fakt, że kontynuacja wydzierżawiania nieruchomości po wejściu w życie dekretu przez władzę publiczną jest jedynie wynikiem przejęcia gruntu na własność gminy, na podstawie art. 1 dekretu, nie zaś realnym objęciem nieruchomości przez władzę publiczną potwierdzającym fakt i datę zajęcia gruntu pozbawiającego dawnego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. w rozumieniu art. 215 ugn. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy wskazał, że fakt sfałszowania notatki służbowej z [...] marca 1960 r., dotyczącej zadłużenia S. S. w opłatach za dzierżawę nie został poparty żadnymi dowodami i stanowi tyko przypuszczenia skarżących. Fakt pobierania przez dawnego właściciela pożytków z dzierżawy także nie został poparty urzędowymi dokumentami. Z kolei w aktach sprawy znajduje się notatka świadcząca, że pożytki były pobierane przez władzę miejską. Dodatkowo Wojewoda podał, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz ewentualnie konieczność uzupełnienia istniejącego bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a także konieczność odniesienia się do nowych okoliczności zaistniałych w sprawie, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] oraz ponowne przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w powyższym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. W związku z tym organ drugiej instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też należało zobowiązać do tego organ pierwszej instancji. Od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprzeciwie zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucił: 1) naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę [...] od załatwienia sprawy, co do jej istoty; 2) naruszenie art. 136 § 1 kpa polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy Wojewoda [...] uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy (braki w dokumentacji), ale zgromadził dostateczny materiał dowodowy, wówczas miał obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, tj. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzje; 3) naruszenie art. 136 § 2 i 3 w zw. z art. 138 § 2b kpa w przypadku zgodnego wniosku stron zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 § 2 kpa lub wniosku jednej ze stron o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (jak w analizowanej sprawie) przy spełnieniu warunków z art. 136 § 3 kpa uchylanie decyzji organu pierwszej instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest niedopuszczalne poza przypadkiem, o którym mowa w art. 136 § 4 kpa. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że w niniejszej sprawie nie było możliwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 § 1 kpa, ponieważ doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji nie może zastępować organu pierwszej instancji w zebraniu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie pozyskał kluczowych dokumentów, które wskazywałyby na faktyczne pozbawienie dawnego właściciela możliwości władania nieruchomością, a dowody pozyskane były niewystarczające do wydania merytorycznej decyzji. Brak dokumentacji prawnej wskazującej na faktyczne zajęcie spornego gruntu przez władzę publiczną wykluczających możliwość faktycznego władania nieruchomością przez jej dawnego właściciela. Organ drugiej instancji podał, że wypełnił wytyczne zawarte w art. 138 § 2a kpa bowiem zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ugn w zakresie przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnego właściciela. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na prawidłową i utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wykładnię tej przesłanki zgodnie z którą, faktyczna możliwość władania odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje ono zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Przy tym w sytuacjach tych nie chodzi jedynie o efektywne korzystanie z nieruchomości, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez podmioty publiczne były właściciel po 5 kwietnia 1958 r. pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu. Stwierdzone wyżej okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak i wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa - stoją na przeszkodzie merytorycznemu załatwieniu sprawy, gdyż decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest uzasadniony. Na wstępie trzeba wskazać, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – dalej zwana "ustawą zmieniającą". Z art. 16 ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Z akt sprawy wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2393/10 i decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r., a także decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. Zatem 1 czerwca 2017 r. postępowanie odszkodowawcze prowadził Prezydent [...] i było ono w toku. Z tego względu w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy Działu II Rozdziału 10 kpa normujące postępowanie odwoławcze, w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Wobec tego zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia przez Wojewodę [...] art. 136 § 2 i 3 oraz art. 138 § 2b kpa nie były miarodajne dla niniejszej sprawy. Według art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw I–szej, a potem II-giej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą decyzji organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę (jeżeli jest to możliwe), co do jej istoty. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje, w szczególności gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ze względu na zmianę stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie odszkodowawczej. W niniejszej sprawie uchylenie przez Wojewodę [...] (organ odwoławczy w sentencji decyzji błędnie wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa) w całości decyzji organu I instancji nastąpiło, z uwagi na to, że – w ocenie organu II instancji - Prezydent [...] nie zastosował się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15. Wojewoda zaznaczył, że NSA w tymże wyroku dokonał wykładni art. 215 ust. 2 ugn w zakresie przesłanki pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią (działką wchodzącą w skład tzw. nieruchomości [...]) po 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Wojewody NSA powyższym wyroku uznał, że pozbawienie przez władzę publiczną dawnego właściciela spornego gruntu P. S. faktycznej możliwości władania działką mogło nastąpić tylko i wyłącznie poprzez jej fizyczne zajęcie przez tę władzę (podmiot publiczny), potwierdzone określonym dowodem potwierdzającym fakt i datę zajęcia gruntu, - protokołem przejęcia gruntu przez określony podmiot władzy publicznej w ramach, np. inwestycji państwowej, a więc zajęcie uniemożliwiające choćby potencjalną możliwość władania gruntem przez jej dotychczasowego właściciela. NSA wskazał, że dzierżawa jest umową cywilną obligacyjną i dobrowolną i jej zawarcie nie dowodzi utraty przez dawnego właściciela potencjalnej możliwości faktycznego władania nieruchomością. Zdaniem organu odwoławczego w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję państwową (zaprotokołowanego przez organ państwa przejęcia spornego gruntu) i dokumentów potwierdzających podjęcie przez władzę działań uniemożliwiających dawnemu właścicielowi potencjalną możliwość faktycznego władania gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. Według Wojewody ustalenia organu I instancji nie były prawidłowe, bo odnosiły się tylko do formalno-prawnego wydzierżawienia spornego gruntu przez władzę publiczną osobie trzeciej S. S. (wyrażenia zgody przez tę władzę na dzierżawę gruntu) oraz pobierania z tego tytułu przez władzę pożytków (czynszu), co było związane z wykonywaniem przez władzę publiczną praw właścicielskich Skarbu Państwa, który nabył tenże grunt na podstawie art. 1 dekretu. W ocenie organu II instancji nie potwierdza to, aby sporna nieruchomość była wykorzystywana przez władzą publiczną w taki sposób, że pozbawiała dawnego właściciela nieruchomości potencjalnej możliwości faktycznego władania gruntem, zwłaszcza że S. S. dzierżawił powyższy grunt od P. S. od 1938 r., a stan użytkowania nieruchomości nie uległ zmianie. Wobec tego organ wojewódzki uznał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77, art. 80, art. 81a kpa oraz art. 215 ust. 2 ugn poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego w stopniu wyczerpującym oraz błędną subsumpcję rozpatrzonego materiału dowodowego do treści art. 215 ust. 2 ugn w części dotyczącej przesłanki daty utraty faktycznej możliwości władania działką. Organ odwoławczy zalecił, aby Prezydent [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę to, że kontynuacja wydzierżawienia nieruchomości przez władzę publiczną po wejściu w życie dekretu jest wynikiem przejęcia gruntu na własność gminy na podstawie art. 1 dekretu, a nie realnym objęciem nieruchomości przez władzę publiczną potwierdzającym fakt i datę zajęcia gruntu pozbawiającego dawnego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda [...] pominął jednak to, że w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15 Sąd odwoławczy, w kwestii oceny przesłanki "utraty faktycznej możliwości władania działką przez jej poprzedniego właściciela", bazował na piśmie T. F. z 29 listopada 2007 r., w którym strona informowała organ pierwszej instancji, iż na przedmiotowym gruncie jej dziadkowie od 1926 r. prowadzili gospodarstwo ogrodnicze, które od 1938 r. zostało wydzierżawione byłemu pracownikowi, piśmie T. F. z 8 lipca 2008 r., w którym strona podała, że do dzisiejszego dnia następcy prawni dzierżawcy prowadzą tam zakład ogrodniczy, a także piśmie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 26 kwietnia 1960 r. z którego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość była dzierżawiona przez S. S. od 1952 r. Ocena prawna zaprezentowana przez NSA oparta była na ustaleniu przez Sąd odwoławczy, że wydzierżawiającym sporną nieruchomość przed, jak i po 5 kwietnia 1958 r. był poprzedni właściciel nieruchomości (jego następcy prawni). Potwierdza to stanowisko NSA, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zawarcie umowy dzierżawy, a zatem umowy cywilnej, obligacyjnej i to w pełni dobrowolnej, ewidentnie dowodzi, że byli właściciele działki (ich następcy prawni) właśnie mieli możliwość dysponowania nią. Okoliczność zaś, że w newralgicznej dacie działką tą faktycznie władał dzierżawca nie oznacza jednocześnie, że były właściciel nie miał nad nią żadnej kontroli, a w szczególności nie miał możliwości władania nią. Mógł bowiem dzierżawę wypowiedzieć, czy rozwiązać, a wreszcie mógł fizycznie wyzuć dzierżawcę z posiadania zależnego, choć to ostatnie działanie nie byłoby z pewnością zgodne z postanowieniami umowy. W rezultacie jednak nie można było twierdzić, że wydzierżawienie osobie fizycznej "nieruchomości [...]" przez jej byłego właściciela mogłoby być rozumiane, iż poprzez zawarcie umowy dzierżawy został on pozbawiony faktycznej możliwości władania nią. Tymczasem z postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta [...], poprzedzającego decyzję wydaną [...] września 2022 r., wyłania się inny stan faktyczny sprawy. Otóż z ustaleń organu I instancji, które Sąd uznał za własne (zwłaszcza opartych na korespondencji między dzielnicowymi organami prezydialnymi właściwymi w zakresie spraw finansowych, gospodarki mieszkaniowej, gospodarki terenami) i pism S. S. z 1960 r.), wynika, że według stanu na 5 kwietnia 1958 r. nieruchomość hipoteczna ozn. jako [...] była wydzierżawiana przez Skarb Państwa za zapłatą czynszu na rzecz S. S.. Sąd zwraca uwagę, że istniejący przed II Wojną Światową stosunek dzierżawy wiążący P. S. ze S. S., z dniem pierwotnego nabycia przez gminę [...] spornego gruntu z mocy samego prawa (na podstawie art. 1 dekretu) wygasł. W takiej sytuacji nie miał zastosowania art. 399 § 1 w zw. z art. 403 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz.U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). Wobec tego P. S. nie mógł po 21 listopada 1945 r. powoływać się na to, że łączy go ze S. S. stosunek dzierżawy przedmiotowego gruntu (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z [...] lutego 1951 r. sygn. akt [...]). Dekret nie regulował sytuacji wstąpienia nowego właściciela (gminy [...]) w miejsce dotychczasowego dzierżawcy wzorem art. 399 § 1 w zw. z art. 403 Kodeksu zobowiązań, czy art. 42 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz.U. R. P. Nr 86, poz. 776 ze zm.). W zakresie wykazania, że sporny grunt wydzierżawiało Państwo, a nie P. S. (lub osoby działające z jego upoważnienia) istotne znaczenia miało tu, np. pismo Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z [...] maja 1967 r., które podaje, że od 1952 r. sporny grunt użytkował ogrodnik S. S., a przed 1952 r. użytkowanie działek odbywało się na zasadzie porozumienia z byłymi właścicielami. Notatka służbowa z 1960 r. wskazuje, że S. S. dzierżawi sporny teren, wymiar został podpisany przez użytkownika i że zaległości czynszowe na koniec 1959 r. rozłożono na raty. Oddanie w dzierżawę spornych gruntów przez Skarb Państwa S. S. potwierdza także pismo J. S. z [...] września 1992 r., który stwierdził, że po powstaniu PRL-u i uwłaszczeniu tych gruntów przez miasto kontynuowana była dzierżawa – już gruntów Skarbu Państwa - też na cele ogrodnicze i że nastąpiła dalsza rozbudowa gospodarstwa za zgodą stron. T. F. w pismach z 8 lipca 2008 r. i 29 listopada 2007 r. podała, że podanie złożone w 1949 r. o oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste nie zostało rozpatrzone i faktycznie nie było możliwości użytkowania ww. działki. Strona podała, że już na tym terenie od 1952 r. nie było wolno nic budować w przewidywaniu budowy trasy poszerzającej ul. [...] i systematycznie wyburzano budynki od ul. [...] do Cmentarza [...]. Trzeba wskazać, że umowa dzierżawy zawarta na czas oznaczony do 1 roku, w stanie prawnym obowiązującym 5 kwietnia 1958 r., nie musiała być zawarta w formie pisemnej (art. 404 Kodeksu zobowiązań). Skoro zatem w zakresie spornego gruntu istniał przed, jak i po 5 kwietnia 1958 r., pomiędzy Państwem, a osobą trzecią – S. S. stosunek zobowiązaniowy (dzierżawa), dotyczący korzystania z tego gruntu na cele produkcyjne (gospodarstwo ogrodnicze), P. S. nie miał żadnych praw do tegoż gruntu, to świadczy to o tym, że poprzedni właściciel utracił faktyczną możliwość władania nieruchomością [...] oznaczoną jako [...] przed 5 kwietnia 1958 r. Sąd zwraca uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym 5 kwietnia 1958 r. naruszenie posiadania (także posiadania praw wynikających z umowy dzierżawy) było obwarowane sankcjami cywilnymi (art. 302, art. 303 i art. 305 w zw. z art. 296 § 2 i art. 315 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe – Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), jak i sankcją karną (art. 252 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 11 lipca 1932 r. - Kodeks karny – Dz.U. Nr 60, poz. 571 ze zm.). W tej sytuacji nie można przyjąć, że dawny właściciel miał możliwość faktycznego władania spornym gruntem, ingerując w istniejący pomiędzy innymi podmiotami stosunek zobowiązaniowy, tworząc tym samym sytuację nieakceptowaną przez prawo cywilne i karne. Jeżeli chodzi o podnoszone przez Wojewodę [...] kwestię braku dowodu na zajęcie spornej nieruchomości, w szczególności pod realizację inwestycji państwowej Sąd zwraca uwagę, że trafne są - co do zasady - spostrzeżenia organu odwoławczego, że w takiej typowej sytuacji odpowiedni organ władzy publicznej przejmował grunt [...] od dotychczasowego właściciela (lub jego następców prawnych) na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Jednakże skoro sporny grunt był już przed wybuchem II Wojny Światowej dzierżawiony przez S. S. i rodzaj prowadzonej działalności był tożsamy, to do nawiązania i wykonywania dzierżawy z udziałem Państwa jako nowego wydzierżawiającego nie było potrzebne fizyczne odebranie gruntu dzierżawcy przez Państwo, aby go następnie mu ponownie wydać (art. 307 Prawa rzeczowego) na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. W niniejszej sprawie przejęcie przez Państwo spornego gruntu manifestowało się poprzez wykonywanie uprawnień jako wierzyciel w stosunku dzierżawnym, pobieraniem czynszu dzierżawnego, kontrolą dokonywania płatności tych należności przez dzierżawcę. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku prowadzonej na spornym gruncie od wielu lat zorganizowanej działalności rolniczej organy władzy nie miały podstaw do manifestowania wobec dzierżawcy czynności faktycznego zajęcia tej nieruchomości. Według art. 408 § 1 i art. 409 § 1 Kodeksu zobowiązań obowiązki wynikające z umowy dzierżawy wynikające ze zwykłego używania rzeczy i zasad prawidłowej gospodarki obciążały dzierżawcę, a nie wydzierżawiającego. Z pisma J. S. z 3 września 1992 r. wynika, że w okresie PRL-u kontynuowana była dzierżawa spornego gruntu z udziałem Państwa na cele ogrodnicze i nastąpiła dalsza rozbudowa gospodarstwa za zgodą stron. Zatem J. S. potwierdził, że Państwo udzielało także zgody na rozbudowę przedsiębiorstwa ogrodniczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda [...] stosując w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, naruszył ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Prezydent [...] wydając decyzję z [...] września 2022 r. dokonał właściwej wykładni art. 215 ust. 2 ugn, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3451/15 oraz właściwie zastosował art. 215 ust. 2 ugn do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ I instancji w sposób dokładny i wszechstronny rozpatrzył i ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i trafnie z niego wywiódł, że w niniejszej sprawie nie została spełniona druga przesłanka z art. 215 ust. 2 ugn, ponieważ P. S., jako poprzedni właściciel działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] ozn. jako [...], został pozbawiony faktycznej możliwości władania nimi przed 5 kwietnia 1958 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie zatem pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ odwoławczy ponownie rozpatrzy sprawę odszkodowawczą i w zależności od okoliczności sprawy wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu z urzędu grzywny, Sąd na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.