II OSK 2535/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 157/20 w sprawie ze skargi W. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. nr OA.7721.7.11.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę budynku magazynowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 157/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi W. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w P. (dalej jako skarżący) stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r., nr OA.7721.7.11.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę budynku magazynowego oraz stwierdził nieważność postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia odwołania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r. nr PINB.7355-6-2/15 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a., art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku magazynowego o wymiarach 45,45 m x 15,50 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działkach ew. nr [...] i [...] położonych w miejscowości P.. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wraz z wniesieniem odwołania skarżący zwrócił się do organu odwoławczego o zawieszenie postępowania. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 21 września 2016 r. wezwał Gminę Kościenko Wyżne, jako stronę postępowania, do ustosunkowania się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Pismo zawierało pouczenie, że nieudzielenie odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania skutkować będzie uznaniem, że Gmina nie wnosi sprzeciwu co do zawieszenia postępowania odwoławczego. Gmina nie udzieliła odpowiedzi na doręczone wezwanie. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. nr OA.7721.7.11.2016, organ odwoławczy na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 6 czerwca 2016 r. W postanowieniu pouczono strony zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, co w niniejszej sprawie oznacza pozostawienie w obiegu prawnym jako ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 6 czerwca 2016 r. Odpis postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 listopada 2016 r. Następnie decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. nr OA.7721.7.11.2016 organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 98 § 2 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym moment początkowy biegu terminu trzyletniego wyznacza data zawieszenia postępowania (ściślej data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na żądanie stron). Wobec tego w przedmiotowej sprawie początkiem biegu omawianego terminu jest dzień 7 listopada 2016 r. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania upłynął 7 listopada 2019 r. Tymczasem do dnia wydania zaskarżonej decyzji do organu odwoławczego nie wpłynął wniosek skarżącego ani żadnej ze stron o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się strony do organu niezbędne jest dokonanie tej czynności w terminie trzech lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Zwrócenie się do organu oznacza czynność strony polegającą na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżący nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie przedmiotowego postępowania w okresie trzech lat od jego zawieszenia. Organ podkreślił, że strony pouczono o treści art. 98 § 2 K.p.a. i o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Skarżący miał zatem świadomość skutków prawnych płynących z treści art. 98 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 98 § 2 K.p.a. przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 K.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie, bowiem niniejsze postępowanie odwoławcze zostało wszczęte na wniosek strony - skarżącego - w wyniku wniesienia odwołania, a następnie na wniosek strony zawieszone. Wobec wyżej przytoczonych uwarunkowań organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji z dnia 6 czerwca 2016 r. z przyczyn prawnych i faktycznych stało się bezprzedmiotowe w całości. Żądanie wszczęcia postępowania, za które należy uznać wniesienie odwołania, organ odwoławczy potraktował jako wycofane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to równoznaczne z pozostawieniem w obiegu prawnym jako ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 6 czerwca 2016 r. nakazującej rozbiórkę budynku magazynowego o wymiarach 45,45 m x 15,50 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i podważenie zaskarżoną decyzją zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 98 § 2 K.p.a. przez przedwczesne umorzenie postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozpoznania odwołania. Skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana niezasadnie. Skarżący potwierdził, że zainicjował postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Umorzenie postępowania bez merytorycznego rozpoznania sprawy jest, jego zdaniem, krzywdzące, gdyż został pozbawiony możliwości dwuinstancyjnego rozpoznania. W tym kontekście skarżący wskazał, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. W ocenie skarżącego błędnie organ odwoławczy uznał, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Skarżący stwierdził, że nie cofał odwołania i jego wolą jest kontynuowanie postępowania. Tymczasem organ w ogóle nie wziął pod uwagę jego interesu, gdyż w przeciwnym razie kontynuowałby postępowanie, a nie je umarzał. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 157/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r., a także nieważność postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami, był uprawniony i zobowiązany do wzięcia pod rozwagę z urzędu naruszeń prawa stwierdzonych w toku kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia oraz do sankcjonowania tych naruszeń w granicach kompetencji orzeczniczych określonych w art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz postanowienia organu odwoławczego z dnia 7 listopada 2016 r. o zawieszeniu postępowania "w sprawie rozpatrzenia odwołania" jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w zakresie przepisów art. 98 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 15 K.p.a. Po pierwsze, zdaniem Sądu, wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po drugie, w przedmiotowej sprawie skarżony organ wbrew jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 98 § 1 K.p.a. wydał w dniu 7 listopada 2016 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania "w sprawie rozpatrzenia odwołania", przyjmując, że strona odwołująca się (wskazany przez organ pierwszej instancji sprawca samowoli budowlanej) od decyzji orzekającej nakaz rozbiórki jest "stroną, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte", podczas gdy jest oczywiste, że postępowanie rozbiórkowe zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji z urzędu (zob. zawiadomienie z dnia 4 maja 2015 r. o wszczęciu postępowania z urzędu, k. 4 akt administracyjnych). W tej sytuacji, niezależnie od stanowiska strony skarżącej, wykonanie kompetencji do fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu odbyło się z oczywistym i rażącym naruszeniem treści art. 98 § 1 K.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł w punkcie drugim wyroku o stwierdzeniu nieważności postanowienia. Po trzecie, wobec niedopuszczalności zawieszenia fakultatywnego postępowania wszczętego z urzędu, organ nie był również – co oczywiste – uprawniony do zastosowania art. 98 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem bezczynność stron postępowania, które zostało wszczęte na żądanie strony oraz zawieszone na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., w zakresie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, po upływie trzech lat od daty zwieszenia postępowania jest podstawą powstania fikcji prawnej cofnięcia żądania wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji można przyjąć, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wnioskowej jest podstawą do uznania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a zatem podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Umorzeniu podlega jednak całe postępowanie w sprawie, a nie postępowanie w danej instancji. Niezależnie zatem od niedopuszczalności zastosowania w sprawie o nakazanie rozbiórki art. 98 § 2 K.p.a. i umorzenia postępowania rozbiórkowego na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., organ odwoławczy naruszył także rażąco przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze, podczas gdy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 105 § 1 i art. 98 K.p.a. mogłyby – o ile sprawa miałaby charakter wnioskowy – stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 98 § 2 K.p.a.), a nie umorzenia postępowania odwoławczego, które nie stało się oczywiście bezprzedmiotowe. Konsekwencją umorzenia postępowania odwoławczego byłoby zresztą nabycie cechy ostateczności przez decyzję rozbiórkową organu pierwszej instancji, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., z których to przepisów wynika konieczność umorzenia postępowania w sprawie. Po czwarte, brak merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji i bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego doprowadziło również do oczywistego naruszenia zasad dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz merytorycznego charakteru administracyjnego toku instancji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 98 § 1 i § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie umarzając postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia 6 czerwca 2016 r. znak PINB.7355-6-2/15 orzekającej rozbiórkę budynku magazynowego wybudowanego w miejscowości P. oraz wydając postanowienie z dnia 7 listopada 2016 r. znak OA.7721.7.11.2016 o zawieszeniu postępowania odwoławczego od tej decyzji rażąco naruszył ww. przepisy K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że WINB rażąco naruszył art. 98 § 1 K.p.a. zawieszając postępowanie odwoławcze od decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Słusznie Sąd I stwierdził, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego z urzędu o czym świadczy zawiadomienie z dnia 4 maja 2015 r. W konsekwencji, wobec faktu, iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. nie było też podstaw do zastosowania art. 98 § 2 K.p.a. Postępowanie odwoławcze rzeczywiście jest inicjowane przez stronę postępowania jednakże postępowanie to jest jedynie etapem jednego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które to postępowanie zostało wszczęte z urzędu. To, że postępowanie odwoławcze jest inicjowane przez stronę nie zmienia charakteru całego postępowania, które zostało wszczęte z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być oczywiście zawieszone, ale w przypadku gdy jest to postępowanie wszczynane przez organ administracji z urzędu zawieszenie to nie może to nastąpić na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w sprawach wszczynanych na wniosek strony nie zaś w postępowaniach wszczynanych przez organ administracji z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.