II SA/Go 203/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi N Sp. z .o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. W dniu 7 lutego 2018 r. przeprowadzono kontrolę interwencyjną w sklepie "N." przy [...] w związku z sygnałem dotyczącym sprzedaży środków spożywczych wyprodukowanych na bazie konopi włóknistych zawierających Cannabidiol (CBD) (protokół nr [...]). W ww. sklepie stwierdzono sprzedaż kosmetyków oraz środków spożywczych w tym żywności prozdrowotnej. Niektóre środki spożywcze zawierały w swoim składzie suszone liście lub kwiatostany Cannabis saliva L., a suplementy diety tj. oleje z ekstraktami z konopi Cannabis sativa L. zawierały różną zawartość Cannabidiolu (CBD) i kwasu kanabidiolowego (CBDa). Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ I instancji wszczął z urzędu wobec firmy N. Sp. z o.o. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonych podczas kontroli uchybień, w obrocie stwierdzono środki spożywcze zawierające suszone liście lub kwiatostany lub olej z ekstraktami z konopi z zawartością kannabidiolu CBD i kwasu kanabidiolowego CBDA; w oznakowaniu zamieszczonym na opakowaniach jednostkowych części środków spożywczych znajdowała się informacja o zawartości TI1C poniżej 0,2%. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny znak [...] zakazał spółce N. Sp. z o. o. wprowadzania do obrotu w sklepie "N." w następujących produktów: Suplement diety "Konopie Complete", "Cannabi Gold Classic" suplement diety, "Cannabi Gold Balance" suplement diety, "Cannabi Gold Premium" suplement diety, "Cannabi Gold Intense" suplement diety, oraz: "Organicznej herbaty konopnej z melisą" "Herbaty konopnej z czystkiem" - z uwagi na brak badań potwierdzających nieobecność THC. W punkcie II decyzji zakazano spółce N. Sp. z o.o. wprowadzania do obrotu w sklepie "N." przy [...] innych środków spożywczych zawierających w składzie ekstrakt CBD, którego poziom jest wyższy niż poziom CBD w źródle Cannabis sativa. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie uchybień sanitarnych (w związku z wprowadzaniem do obrotu środków spożywczych niespełniających wymagań prawa żywnościowego) wobec N. Sp. z o.o. Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...], którą w pkt I: zakazał Spółce N. Sp. z o. o., wprowadzania do obrotu w sklepie "N." przy [...], produktów stwierdzonych podczas kontroli sanitarnej interwencyjnej, przeprowadzonej dnia [...] lutego 2018r. (protokół nr [...]), tj.: 1. "Konopie Complete" suplement diety, 2. "CannabiGold Classic 10 g" suplement diety, 3. "CannabiGold Balance l0g" suplement diety, 4. "CannabiGold Premium 10 g" suplement diety, 5. "CannabiGold Intense 10 g" suplement diety, 6. "Organiczna herbata konopna z melisą" 7. "Herbata konopna z czystkiem" 8. "Herbata z ekologicznych kwiatów konopi" 9. "Herbata z konopi" 10. "Herbata z konopi z miętą" 11. "Herbata z konopi z pokrzywą" 12. "Herbata z konopi z melisą" 13. "Herbata z konopi z łuską gryki" W pkt II decyzji nakazał okazanie dokumentów potwierdzających wycofanie z obrotu ww. produktów w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oraz w pkt III umorzył postępowanie w części dotyczącej THC w produktach wskazanych w punkcie I sentencji zaskarżonej decyzji w pozycjach od 1 -13 jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wziął pod uwagę wskazania Komisji Europejskiej publikowane na stronie: http://ec.europa.eu/food/safety/novelfood/catalogue/serch/public/index.cfm w katalogu [...] (stan na dzień [...] września 2019 r.), z którego wynikało, że środki spożywcze, w tym suplementy diety zawierające części rośliny Cannabis sativa L. inne niż nasiona np. zielone części tej rośliny takie jak: liście i kwiatostany oraz ekstrakty z konopi zawierające kannabinoidy wymagają zezwolenia na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności, zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1852/2001 (Dz. Urz. UE z 11.12.2015, L327/1, dalej rozporządzenie nr 2015/2283). Z kolei produkty takie jak nasiona, olej z nasion, mąka z nasion konopi, odtłuszczone nasiona konopi mają historię konsumpcji w UE i dlatego nie są nowe. Z art. 3 ust. 2 lit (a) rozporządzenia nr 2015/2283 wynika, że "nowa żywność" oznacza "żywność, której nie stosowano w znacznym stopniu w Unii do spożycia przez ludzi przed dniem 15 maja 1997r., niezależnie od dat przystąpienia państw członkowskich do Unii, i która zalicza się do co najmniej jednej z wymienionych kategorii. Dalej organ I instancji wskazał, że wyżej wymienione rozporządzenie nr 2015/2283 określa w Rozdziale II Wymogi dotyczące wprowadzania nowej żywności na rynek w Unii w art. 6 Unijny wykaz dozwolonej nowej żywności. Ponadto z pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2018 r [...] dotyczącego środków spożywczych wytwarzanych na bazie konopi włóknistych (Cannabis sativa), w zakresie dotyczącym produktów zawierających w swoim składzie kannabidiol (CBD), wynika, że aktualnie w Katalogu Nowej Żywności dostępnym na stronie internetowej Komisji Europejskiej (...) "Cannabidiol" zdefiniowany został jako: "Extracts of Canabis sativa L in which cannabidiol (CBD) levels are higher than the CBD levels in the source Canabis sativa L are novelin food. W związku z tym, do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii na poziomie UE, obecność CBD w charakterze żywności na krajowym rynku jest nieuprawniona i przed wprowadzeniem do obrotu niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 2015/2283. W Polsce obecnie do produkcji żywności można stosować nasiona z konopi włóknistych (Cannabis sativa L.), a także środki spożywcze wyprodukowane z ww. nasion, np. olej konopny, mąka konopna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie tego organu w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczyła w znacznej mierze produktów z przekroczoną datą minimalnej trwałości, tj. 12 na 13 środków spożywczych objętych nakazem zabezpieczenia było po upływie terminu minimalnej trwałości. Na dzień wydania decyzji, tj. [...] października 2019 r. jedynie produkt pn.: "Herbata z ekologicznych kwiatów konopi" 24g. dystrybuowana przez B. Sp. z o.o. nr serii [...] nie utracił terminu minimalnej trwałości, który został określony przez producenta na dzień [...] grudnia 2019 r. Na dzień orzekania, również termin minimalnej trwałości tego. środka spożywczego dobiegł końca. Wobec powyższego organ uznał, że zaskarżona decyzja dotyczy środków spożywczych, które już nie powinny znajdować się w obrocie ze względu na upływ terminu minimalnej trwałości. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1252 ze zm.) środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy produkty wymienione w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2019 r., w świetle utraty daty minimalnej trwałości do spożycia nadal znajdują się w obrocie. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe produkty nie znajdują się w obrocie. Nie stwierdzono ich obecności na zapleczu sklepu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. przedsiębiorca oświadczył, że produkty o których mowa w niniejszej sprawie zostały zdane i nie znajdują się w obrocie od dnia [...] sierpnia 2018 r. Do pisma strona załączyła protokół przekazania towaru z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ II instancji biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że rozpatrując sprawę według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania, zobowiązany był uwzględnić okoliczność, iż wskazane w zaskarżonej decyzji środki spożywcze, objęte niniejszym postępowaniem, których termin minimalnej trwałości już upłynął, nie znajdują się w obrocie. Zważywszy na to, że minął termin minimalnej trwałości ww. produktów i nie są one przedmiotem obrotu należało uchylić zaskarżoną decyzję organu l instancji i umorzyć postępowanie w sprawie, albowiem nie można już zakazać wprowadzania do obrotu środków spożywczych, które w tym obrocie nie występują. N. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji, skutkujące możliwością umorzenia postępowania I instancji w całości z uwagi na okoliczność, która pojawiła się w toku prowadzonego postępowania w postaci utraty przez produkty daty minimalnej trwałości do spożycia czyniąc bezprzedmiotowym merytoryczne orzekanie w sprawie, podczas gdy powyższa okoliczność nie determinuje braku istnienia sprawy administracyjnej, w związku z czym przedmiotowa sprawa winna zostać rozstrzygnięta merytoryczną decyzją konkretyzującą prawa i obowiązki skarżącej spółki. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się wyłącznie do oceny zasadności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tego postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Sprawa administracyjna jest kategorią wyznaczoną normą administracyjnego prawa materialnego w jej powiązaniu z określonym stanem faktycznym, do którego norma ta ma zastosowanie, tj. w związku z którym może nastąpić jej indywidualizacja i konkretyzacja w drodze aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Brak któregoś z elementów tworzących wcześniej sprawę administracyjną powoduje, że sprawa ta przestaje istnieć. W konsekwencji przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, które w takim stanie rzeczy staje się zatem bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Jeżeli zatem dochodzi do takiej zmiany stanu faktycznego, że nie jest możliwe zastosowanie normy prawa materialnego, wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Skoro w rozpoznawanej sprawie jej przedmiotem był zakaz wprowadzania do obrotu produktów spożywczych, które z uwagi na upływ terminu minimalnej trwałości od dnia [...] sierpnia 2018 r. nie znajdują się już w obrocie (ta okoliczność nie była sporna), to niedopuszczalne było w stosunku do tych produktów wydawanie merytorycznej decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy nie istnieje stan faktyczny podlegający normie prawa materialnego wyznaczającej granice konkretnej sprawy administracyjnej, wydanie decyzji merytorycznej, do której zaliczyć należy również decyzję o treści negatywnej nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest okolicznością obiektywną. Fakt, że postępowanie w sprawie dotyczyło interesu prawnego strony skarżącej nie może wykluczać wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn wyżej wskazanych. Brak przesłanek podmiotowych umorzenia postępowania nie wyklucza wydania decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdy w występują przesłanki przedmiotowe umorzenia. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.