II SA/Rz 102/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 listopada 2022 r. nr SKO.4170.60.2351.2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 września 2022 r. nr 7358/WI-OŚ.6220.24.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz strony skarżącej F. sp. z o.o. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "F" sp. z o.o. z/s w {...} (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w {...}(dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z {..} listopada 2022 r. nr{...} , wydana w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 25 sierpnia 2022 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta {...}(dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów na działce nr {...}w {...} Decyzją z {...} września 2022 r. nr {...} Burmistrz Miasta {...} odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów. Organ I instancji podał, że na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia ustalono, iż przedmiotem przedsięwzięcia jest zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, a przeznaczone do zbierania odpady obejmują 416 rodzajów zawartych w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 roku w sprawie katalogu odpadów. Zbieranie odpadów będzie polegało na przyjęciu odpadów, sprawdzeniu dostarczonych odpadów pod względem zgodności co do rodzaju odpadu, zważeniu odpadów, rozładunku odpadów, segregacji odpadów, umieszczeniu przyjętych odpadów w odpowiednio oznakowanych miejscach, czasowym magazynowaniu odpadów, a po zgromadzeniu odpowiedniej ilości/partii odpad będzie przekazywany podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia z zakresu gospodarowania odpadami. W ramach planowanego przedsięwzięcia nie przewiduje się dodatkowych form działalności w postaci prowadzenia odzysku (przetwarzania) oraz unieszkodliwiania odpadów, z wykorzystaniem jakiejkolwiek instalacji. Burmistrz wskazał, że teren realizacji przedsięwzięcia objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta {...}, uchwalonym przez Radę Miejską {...} uchwałą nr {...} z {...} września 2002 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa {...} nr {...} poz. {...}z {...} listopada 2002 roku. Zgodnie z ww. Planem, działka inwestycyjna jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1PI - tereny przemysłowe z podstawowym przeznaczeniem pod przemysł i produkcję. Na terenach tych dopuszcza się: - budowę nowych obiektów związanych z funkcją podstawową, - lokalizację terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową, - lokalizację dróg dojazdowych, odcinków linii kolejowych i placów manewrowych dla obsługi terenów, - lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, - lokalizację zieleni urządzonej i małej architektury. W ocenie Organu I instancji, funkcja usługowa "zbieranie odpadów" jako samodzielna i nie związana z podstawową funkcją terenu, jest sprzeczna z ustaleniami Planu. To zaś obligowało do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W odwołaniu od tej decyzji Spółka podniosła, że obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dopuszcza na wnioskowanym terenie lokalizację terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową, a więc również prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów. W ocenie Skarżącej sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami Planu nie budzi wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia i nie jest wystarczające lakoniczne, jednozdaniowe i arbitralne stwierdzenie, że taka niezgodność ma miejsce. W ocenie odwołującej, w tej sprawie możliwe jest przeznaczenie uzupełniające, tj. działalność usługowa. Skoro bowiem możliwe jest prowadzenie terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalnością usługową, to na tych terenach możliwe jest wykonywanie działalności usługowej. Ponadto przy ocenie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonywana szeroka wykładnia przepisów planu dotyczących przeznaczenia nieruchomości. Decyzją z {...} listopada 2022 r. nr {...}Samorządowe Kolegium Odwoławcze w {...}utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta {...} Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Kolegium podało, że z dokumentów sprawy wynika, że inwestor w miejscu inwestycji zamierza wyłącznie magazynować odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne (świadczyć usługi magazynowania) bez prowadzenia w tym zakresie żadnej działalności produkcyjnej. W ocenie Kolegium, lokalizacja w terenie przemysłowym terenów składowych jest możliwa wyłącznie jako przedmiot działalności związanej z funkcją podstawową tego terenu (produkcja i działalność usługowa). Samo świadczenie przez inwestora usługi w zakresie magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie jest wystarczające dla spełnienia warunku dopuszczalności lokalizacji punktu zbierania odpadów. Brak bowiem w tej sprawie elementu działalności wytwórczej (produkcji) związanej z prowadzoną działalnością usługową. Organ odwoławczy podniósł, że na ocenę działalności inwestora nie może wpłynąć wykonywanie wskazanych w odwołaniu operacji takich jak pompowanie, balowanie, sortowanie, jako wskazujących na działalność produkcyjno-usługową. Nie są to bowiem czynności wytwórcze (produkcyjne), a jedynie obróbka odpadów z uwagi na sposób ich magazynowania. Kolegium wskazało, że w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia inwestor wskazał wyraźnie, że przedsięwzięcie polegać będzie jedynie na zbieraniu odpadów, bez żadnych dodatkowych form działalności w postaci prowadzenia odzysku (przetwarzania) oraz unieszkodliwiania odpadów. Oznacza to, że inwestor nie przewiduje prowadzenia na tym terenie działalności produkcyjnej. Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi kluczowy dowód w tej sprawie. Tym samym Organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa miejscowego zawartych w uchwale w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta {...} i zasadnie stwierdził brak zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie," F" sp. z o.o. z/s {...} wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła: 1. błędne ustalenie staniu fatycznego sprawy poprzez uznanie, że samo świadczenie przez inwestora usługi w zakresie magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie jest wystarczające do spełnienia warunku dopuszczalności lokalizacji punktu zbierania odpadów, podczas gdy zbieranie odpadów stanowi działalność usługową, związana z funkcją podstawową terenu; 2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że pompowanie, balowanie i sortowanie nie są czynnościami wytwórczymi, a wyłącznie obróbką odpadów z uwagi na ich magazynowanie; 3. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego; 4. art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego {Dz.U. z2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji, w tym nie odniesienie się do zarzutów odwołania; 5. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie charakteru działalności prowadzonej przez Skarżącą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez SKO i braku sprzeciwu ze strony skarżącej, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem skargi Spółka uczyniła decyzję SKO wydaną w sprawie odmowy wydania na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o nazwie : Realizacja i eksploatacja punktu zbierania odpadów na terenie działki nr ewid. [....] w J. przy ul. [....]. SKO oraz Burmistrz swe rozstrzygnięcia oparły na art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.; zwana dalej u.d.i.ś.). Otóż w myśl art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze : Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (...). Interpretacja tej regulacji u.d.i.ś. pozwala stwierdzić, że do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz wnioskodawcy może dojść wówczas gdy jego plany inwestycyjne nie tylko nie są sprzeczne (czyli nie do pogodzenia), ale odpowiadają co do tożsamości przeznaczeniu nieruchomości określonemu w treści obowiązującego MPZP. Zgodność z przeznaczeniem w MPZP oznacza bowiem pełną możliwość identyfikacji planowanego przedsięwzięcia z ustaloną przez prawodawcę lokalnego funkcją terenu. Warto też dodać, że NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 4842/21, OSK, interpretując zacytowany przepis u.d.i.ś. podkreśla: Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie SKO potwierdziło zaskarżoną do WSA decyzją, że aktualne przepisy MPZP wykluczają możliwość wydania na rzecz Spółki wnioskowanej przez nią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na brak wymaganej zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP. Powołano się na fakt, iż wskazana we wniosku o wydanie decyzji działka o nr {...}w {...}położona jest konturze o symbolu 1P1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta {...} (dalej zwany MPZP). W myśl właściwych dla tego symbolu Planu zapisów jego części tekstowej podstawową funkcją terenu oznaczonego w/w symbolem jest przemysł i produkcja. Jednocześnie treść § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b MPZP pośród zabudowy uzupełniającej przeznaczenie podstawowe - przemysł i produkcję - dopuszcza lokalizację terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją i działalność usługową. Ponadto, przepis § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a MPZP dopuszcza budowę nowych obiektów związanych z funkcją podstawową. SKO swą decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), uzasadniło m.in. tym, że lokalizacja w terenie przemysłowym obiektów składowych jest możliwa wyłącznie jako przedmiot działalności związanej z funkcją podstawową tego terenu - produkcja i działalność usługowa, zaś samo świadczenie przez inwestora usługi w zakresie magazynowania materiałów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie jest wystarczające dla spełnienia warunku dopuszczalności lokalizacji punktu zbierania odpadów. Kolegium zwróciło również uwagę w swej decyzji na treść karty informacyjnej, stwierdzając że na ocenę działalności inwestora nie może mieć wpływu wykonywanie takich operacji jak pompowanie, sortowanie, jako wskazujących na działalność produkcyjno - usługową, bowiem nie są to czynności wytwórcze (produkcyjne). Podkreślono także, że inwestor nie przewiduje prowadzenia na terenie swego zakładu działalności produkcyjnej. Zdaniem WSA można zgodzić się z Organami, że prowadzenie planowanego przez Spółkę punktu zbierania odpadów nie wpisuje się zarówno w przemysł jak również w produkowanie, tak dla odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia konieczne było wykazanie, że punkt składowania odpadów nie jest związany z funkcją podstawową terenu jaką jest produkcja i przemysł. SKO analizując zapisy karty informacyjnej załączonej do wniosku o wydanie decyzji stwierdziło, że inwestor nie przewiduje prowadzenia działalności produkcyjnej. Jednakże prawodawca lokalny w obowiązującym przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i b MPZP nie wymaga, aby lokalizacja terenów składowych miała odznaczać się każdorazowo elementem produkcji czy wytwórstwa. W zapisach MZPZ wyraźnie dopuszczono zarówno lokalizację nowych obiektów związanych z funkcją podstawową (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. a MPZP) i lokalizację terenów składowych związanych z prowadzoną produkcją I działalnością usługową (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. b MPZP). Organy obu instancji swą argumentacją nie zdołały zaprzeczyć tezie postawionej w skardze, iż zbieranie odpadów stanowi postać działalności usługowej powiązanej z produkowaniem i przemysłem. Dla Sądu jest oczywistym, że jednym z ubocznych efektów każdych działań produkcyjnych jest powstawanie odpadów, które muszą zostać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce odpadami zagospodarowane, co ma z kolei umożliwiać prowadzenie usług polegających na ich odbiorze i składowaniu, a następnie dalszym unieszkodliwianiu. Działalność wytwórcza charakterystyczna dla przemysłu i produkcji jest wyraźnie powiązana z działalnością usługową z zakresu odbioru i składowania odpadów. Według treści karty informacyjnej przedsięwzięcia Spółki, ma ono polegać na tego rodzaju usługach niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania przemysłu i produkcji. Na stronie 10 w/w karty wyjaśniono bowiem wyraźnie, że planowane przedsięwzięcie będzie polegać na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne jak również niebezpiecznych, ich bezpośrednim gromadzeniu w wyznaczonych miejscach oraz dalszym transporcie i zagospodarowaniu przez uprawnione podmioty uprawnione m.in. do unieszkodliwiania odpadów. Należało zatem stwierdzić zaistnienie wymaganych przez MPZP powiązań pomiędzy planowanym przedsięwzięciem Spółki i przyjętym w Planie przeznaczaniem terenu. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż powołane powyżej przepisy MPZP wymagają co prawda związania terenów składowych z prowadzoną działalnością produkcyjną lub usługowa, lecz nie stawiają jednocześnie warunku, aby to powiązanie miało podstawy w obowiązujących umowach obligacyjnych. Chodzi tu o powiązanie zakładające zgodność przeznaczenia planowanego punktu składowego z aktualnym profilem gospodarczym terenu. W konsekwencji inwestycja Spółki rozpatrywana jako teren składowy bądź jako nowy obiekt w postaci punktu zbierania odpadów wypełnia przesłanki zgodności z MPZP, o jakich mowa art 80 ust. 2 u.d.i.ś. Projektowane zamierzenie wypełnia oba warunki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i b MPZP, gdyż punkt składowania odpadów jest nowym obiektem związanym z funkcja podstawową konturu 1 PI MPZP jak również jest to teren składowy związany z prowadzoną produkcją i działalnością usługową. Wobec tego ma rację Spółka twierdząc, że SKO jak również Burmistrz dokonali błędnej wykładni przepisów MPZP twierdząc, że Plan dopuszcza dla w/w terenu wyłącznie obiekty o charakterze produkcyjnym jak również dokonały błędnej oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) uznając, że planowany punkt zbierania odpadów nie wypełnia warunków zgodności z zapisami § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i b MPZP (art. 80 ust, 2 u.d.i.ś), co miało wpływ na wynik sprawy w postaci skonkretyzowanej w decyzjach odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Skasowanie obu wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć administracyjnych jest niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Rozpatrzenie wniosku Spółki wymaga powtórzenia czynności wyjaśniających od początku na poziomie Organu I instancji. Wytyczne dla Organów, co do dalszego procedowania oraz wykładni przepisów w tym MPZP wynikają z wyłożonych motywów niniejszego uzasadnienia. Z tych przyczyn należało uwzględnić skargę na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w sposób określony w pkt I wyroku. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi koszty wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika strony skarżącej przy uwzględnieniu włożonego w wyjaśnienie tej sprawy nakładu pracy radcy prawnego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) - oraz opłatę skarbową pokrytą w związku z udzielonym przez Spółkę radcy prawnego pełnomocnictwem.