II SA/Ke 322/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 marca 2023 r. znak: WOA.7721.8.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 322/23 Uzasadnienie Decyzją z 23 marca 2023 r., znak: WOA.7721.8.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołań C. S. i M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Skarżysku-Kamiennej z 19 grudnia 2022 r., znak: NB.5140.42.2022, nakładającej na C. S. obowiązek demontażu, w terminie do 31 stycznia 2023 r., drzwi wewnętrznych o szerokości ok. 90 cm zlokalizowanych na pierwszym stopniu biegu schodowego klatki schodowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. G. [...] w S., działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w sprawie demontażu obudowy klatki schodowej wraz z drzwiami, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce przy ul. G. [...] w S. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z 9 sierpnia 2022 r. M. S. wystąpiła o przeprowadzenie kontroli zgodności z przepisami wykonania obudowy klatki schodowej wraz z montażem drzwi w ww. budynku mieszkalnym. Podczas kontroli 20 września 2022 r. ustalono, że budynek jest dwukondygnacyjny, na poziomie parteru znajduje się klatka schodowa prowadząca na I piętro, dwubiegowa ze spocznikiem. Na poziomie parteru, w linii pierwszego stopnia zamontowano drzwi z naświetleniem otwierające się w kierunku korytarza (holu) oraz pionową ściankę z boazerii o grubości 2,50 cm pomiędzy biegiem schodowym dolnym a górnym. W toku kontroli C. S. oświadczył, że przedmiotowy budynek mieszkalny stanowi współwłasność jego i jego żony M. S . Zabudowę klatki schodowej w postaci drzwi i ścianki z boazerii wykonał w grudniu 2019 r. Pismem z 24 listopada 2022 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek M. S. postępowania w sprawie demontażu obudowy klatki schodowej wraz z drzwiami, po czym wydał opisaną na wstępie decyzję z 19 grudnia 2022 r., działając na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). C. S. w swoim odwołaniu podniósł, że skoro wykonane przez niego roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to zarzuty M. S. są nieuzasadnione, a likwidacja spocznika poprzez zamontowanie drzwi na biegu schodowym nie narusza obowiązującego prawa, ponieważ spocznik nie jest warunkiem koniecznym istnienia biegu schodowego. Z kolei M. S. w swoim odwołaniu wniosła o doprecyzowanie decyzji poprzez wskazanie, że demontaż drzwi dotyczy zarówno skrzydła drzwiowego, jak i ościeżnicy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że ww. roboty budowlane, polegające na wykonaniu ścianki pionowej z boazerii o grubości 2,5 cm między biegami schodowymi wraz z drzwiami na pierwszym stopniu biegu schodowego na klatce schodowej stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pb. Zmianie uległy bowiem parametry użytkowe istniejącego budynku, tyle że nie poprzez wyeliminowanie spocznika, lecz zmianę ilości zastosowanych elementów użytkowych (drzwi). W świetle art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Pb roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zdaniem organu, montaż drzwi na pierwszym stopniu biegu schodowego nie wyeliminował "spocznika" i nie doprowadził do naruszenia § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("war.tech."), który określa minimalną szerokość użytkową spocznika w budynkach jednorodzinnych (0,80 m). W niniejszej sprawie przy początku biegu schodów nie występuje bowiem spocznik, ale posadzka parteru. Według Słownika języka polskiego PWN spocznik to pozioma płaszczyzna przedzielająca biegi schodów. ŚWINB zgodził się natomiast z organem I instancji, że uzupełnienie przestrzeni międzybiegowej ścianką z boazerii nie stanowi naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zapewnienie możliwości ewakuacji, o której mowa w § 236 ust. 1 war.tech. odbywa się przez korytarz na parterze budynku. Zamontowane drzwi w poziomie parteru prowadzące na korytarz stanowią w rozumieniu ww. przepisu wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Łączna szerokość zamontowanych drzwi w świetle, stanowiących wyjście ewakuacyjne z pomieszczeń piętra wynosi ok. 0,9 m, co jest zgodne z § 239 ust. 1 war.tech. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że sporne roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej, nie występuje żadna sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 Pb, która stanowiłaby podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy. Tym samym postępowanie administracyjne w tej sprawie okazało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze do tut. Sądu M. S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, odniesienie się do przywołanych przez nią w toku postępowania przepisów, w szczególności § 68 ust. 1 war.tech. i art. 5 ust. 1 Pb, a nadto o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej zdaniem obudowa klatki schodowej, a przede wszystkim lokalizacja drzwi, które stanowią część tej obudowy nie jest zgodna z § 68 ust. 1 war.tech. i art. 5 ust. 1 Pb oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazała, że odwołanie wniosła 16 stycznia 2023 r., zawiadomieniem z 20 lutego 2023 r. organ odwoławczy poinformował ja o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 20 marca 2023 r., natomiast decyzję wydał dopiero 23 marca 2023 r. Jej zdaniem świadczy to o nieuzasadnionym przewlekłym prowadzeniu postępowania. W dalszej części uzasadnienia skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 Pb, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 66 ust. 1 Pb. Stwierdziła, że w świetle uchwały NSA w sprawie II OPS 1/16 określając przedmiotowy zakres zastosowania art. 50 ust. 1 Pb nie można ograniczać się wyłącznie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale też do robót prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach lub stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Odnośnie do definicji spocznika skarżąca wskazała, że w Słowniku języka polskiego, do którego odwołał się ŚWINB, znajduje się następujący przykład: "Z jednego spocznika klatki schodowej wchodziło się do wielu, często do dziewięciu mieszkań". Zdaniem strony, z definicji tej wynika, że spocznik może znajdować się także na poziomie kondygnacji. Z tego względu organ odwoławczy niewłaściwie wbrew ustaleniom PINB pominął, że podest (spocznik) w poziomie kondygnacji to płyta stanowiąca początek lub koniec biegu schodowego. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 956/18 oraz publikację Witolda Szolginii "Architektura" (Warszawa 1992). Zdaniem skarżącej zamontowanie drzwi na pierwszym stopniu biegu schodowego znacząco wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa w czasie przemieszczania się po schodach. Podkreśliła, że posiada II stopień niepełnosprawności i drzwi zamontowane w taki sposób sprawiają, że poruszanie się po tych schodach nie jest dla niej bezpieczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 19 czerwca 2023 r. uczestnik C. S. wniósł o nieuwzględnienie skargi. Podał, że Sąd Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej. wyrokiem z 25 lipca 2022 r. oddalił powództwo M. S. w tej sprawie, a Sąd Okręgowy w Kielcach wyrokiem z 30 listopada 2022 r. oddalił apelację. Wyjaśnił, że wykonał obudowę, aby ograniczyć utratę ciepła. M. S. mieszka w innym miejscu i nie ponosi kosztów ogrzewania i utrzymania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Na rozprawie 4 lipca 2023 r. skarżąca podniosła, że w sytuacji zamontowania drzwi na piątym schodku trudno mówić o prawidłowości usytuowania drzwi, zatem zamontowanie ich na pierwszym schodku, jest również nieprawidłowe. Zdaniem uczestnika, nie zamontował on drzwi na pierwszym schodku, tylko w ten sposób, że przylegają do pierwszego schodka. Oświadczył, że na ścianie jest poręcz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że organ II instancji dokonał błędnych ustaleń, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego robót polegających na zamontowaniu na poziomie parteru, w linii pierwszego stopnia drzwi z naświetleniem otwierających się w kierunku korytarza oraz na wykonaniu pionowej ścianki z boazerii o grubości 2,50 cm pomiędzy biegiem schodowym dolnym a górnym. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że ww. roboty należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "Pb". Stanowisko to nie budzi zastrzeżeń Sądu. Stosownie do treści art. 3 pkt 7a Pb przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W wykonaniu tych robót doszło do zmiany parametrów użytkowych przedmiotowego obiektu, poprzez zwiększenie liczby drzwi, powstanie ścianki z boazerii oddzielającej górny i dolny bieg schodów, natomiast nie doszło do zmiany ww. charakterystycznych parametrów. Prawidłowe jest stanowisko organów, że roboty powyższe nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania stosownego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie doszło do przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Okoliczność, że określone roboty budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia, nie oznacza jednak, że nie podlegają ocenie ze strony organów nadzoru budowlanego, które mogą podejmować działania zmierzające do doprowadzenia do zgodności tych robót z prawem. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, wskazano, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 in fine Pb, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 in fine. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Pb każdy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.). Jak wynika natomiast z załącznika I do powyższej dyrektywy, obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego określa art. 83 ust. 1 Pb stanowiąc, że do właściwości tego organu należą m.in. zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy. Ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, a w pkt 4 - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Każde roboty budowlane powinny być wykonane zgodnie z przepisami, a zwłaszcza w sposób niestwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub środowiska. Zgodnie z § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, w szczególności przez uwzględnienie przepisów niniejszego działu. O ile uzupełnienie przestrzeni między biegami schodów poprzez wykonanie ścianki z boazerii o grubości 2,5 cm nie budzi wątpliwości w kontekście tego przepisu, a wręcz poprawia bezpieczeństwo użytkowania schodów, o tyle montaż drzwi w linii pierwszego stopnia biegu schodów trudno uznać za niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania. Ingerencja w przestrzeń wspólną budynku poprzez wykonanie w taki sposób drzwi niewątpliwie zmienia układ funkcjonalny budynku. Pozbawia bowiem funkcji spocznika. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego spocznik to nie tylko pozioma płaszczyzna przedzielająca bieg schodów. W tym zakresie za miarodajną zdaniem Sądu należy uznać definicję spocznika – wobec jej braku w przepisach prawa – zawartą w Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym pod red. W. Skowrońskiego (Warszawa 2008). Według tej definicji spocznik (podest) jest to: "pozioma płaszczyzna przedzielająca lub kończąca biegi schodowe na poziomie kondygnacji, umożliwiająca odpoczynek przy wchodzeniu i wygodne dojście do pomieszczeń znajdujących się na danej kondygnacji". Nie ma więc przeszkód aby spocznik był jednocześnie elementem posadzki. Istotne jest aby umożliwiał "odpoczynek przy wchodzeniu i wygodne dojście do pomieszczeń znajdujących się na danej kondygnacji". Odgrodzenie spocznika od biegu schodów w taki sposób, jak to uczynił inwestor w niniejszej sprawie takiego odpoczynku nie zapewnia i stanowi realne zagrożenie dla użytkowników budynku. Zejście na pierwszy stopień dolnego biegu schodów grozi uderzeniem się schodzącego w zamontowane drzwi. Ryzyko to wzrasta wraz z wiekiem, osłabieniem sprawności użytkownika. Oddzielenie klatki schodowej przegrodą w postaci drzwi stanowi naruszenie § 291 war.tech. Nie ma przy tym znaczenia, że w trakcie użytkowania spornej klatki schodowej nie doszło do wypadku, ponieważ § 291 war.tech. wskazuje jedynie na ryzyko wystąpienia wypadku w trakcie użytkowania, a nie na fakt jego zaistnienia. Skoro ustawodawca w § 68 ust. 1 war.tech. określając graniczne wymiary schodów stałych w budynkach określa minimalną szerokość biegu i spocznika, to niewątpliwie nie mogą powstać schody bez spocznika, choćby stanowiącego element posadzki, umożliwiającego ich bezpieczne użytkowanie. Wadliwe było więc uznanie przez organ odwoławczy, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 50 ust. 2 lub 4 Pb. Odnosząc się do kwestii przewlekłości należy wyjaśnić skarżącej, że na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja ŚWINB uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie tego organu w sprawie demontażu obudowy klatki schodowej wraz z drzwiami. Sąd nie mógł więc tutaj zajmować się kwestią ewentualnej przewlekłości postępowania. Natomiast co do okoliczności, że Sąd Okręgowy w Kielcach oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej oddalającego powództwo M. S. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, należy wyjaśnić uczestnikowi, że ww. Sądy orzekały w sprawie cywilnej, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną, gdzie kontroli sądowej podlega legalność wydane przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej a nie działanie osób prywatnych pod kątem zgodności z przepisami prawa cywilnego. Okoliczność, że działanie inwestora było zgodne z prawem w ocenie sądu cywilnego nie wyklucza, że działanie to było niezgodne w świetle przepisów prawa budowlanego (administracyjnego). Podsumowując, organ II instancji dokonując wadliwej interpretacji "spocznika" błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Pb, a w konsekwencji, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, sprowadzających się do kwoty wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni pogląd prawny wyrażony przez Sąd w rozpoznawanej sprawie.