II SA/Sz 743/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na opinię Z. Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu uchwały w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę P. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych oddala skargę. Pismem z dnia 22 maja 2019 r. Wójt Gminy P. wystąpił do Z. Kuratora Oświaty o zaopiniowanie nowego projektu uchwały Rady Gminy P. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę P. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 roku. W treści § 1 tego projektu określono, iż projektowana uchwała dotyczy okresu od 1 września 2019 r., a plan sieci stanowi do niej załącznik. [...] Kurator Oświaty w S. w dniu [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.- dalej jako u.p.o.), zaopiniował negatywnie ww. projekt uchwały Rady Gminy P.. W uzasadnieniu opinii organ wyjaśnił, że uchwały podjęte przez rady gmin w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, na podstawie art. 210 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, tracą moc z dniem 31 sierpnia 2019 r. Wynika to zarówno z czasowego charakteru tej uchwały, jak również wprost z brzmienia art. 81 ust. 2 ustawy z 22 listopada 2018 r. - o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018 r., poz.2245). Do ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę i określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych na okres od dnia 1 września 2019 r. stosuje się przepisy art. 39 ustawy Prawo oświatowe w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2019 r. nadanym ww. ustawą z dnia 22 listopada 2018 r. Według organu powyższe oznacza, że kurator oświaty wydaje opinię w sprawie zgodności planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę z warunkami określonymi w art. 39ust. 1-2, 5a-6 i 7a cytowanej powyżej ustawy Prawo oświatowe. Projekt uchwały rady gminy powinien więc dotyczyć ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę wraz z określonymi granicami obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, a w przypadku publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy prowadzonych przez inne organy - po określeniu granic ich obwodów w wyniku wcześniejszego uzgodnienia z tymi organami. Powinien także zawierać nazwy i siedziby szkół, z uwzględnieniem podporządkowanych im organizacyjnie szkół filialnych, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, a także określać obwody szkół obejmujące nazwy miejscowości (nazwy ulic lub ich części). Obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły. Z kolei z projektu lub załączonego oświadczenia gminy powinno wynikać, iż droga dziecka z domu do szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka, nie przekracza 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V- VIII szkół podstawowych. W przypadku przekroczenia tych odległości, gmina powinna zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Organ wskazał, że Wójt G. P. przedstawił już do zaopiniowania projekt nowej uchwały w sprawie sieci, która została pozytywnie zaopiniowana pismem nr [...] z dnia [...] r. Projekt ten - zgodnie z informacją przedstawioną przez Wójta - nie uzyskał poparcia Rady Gminy Przelewice i został wyłączony z dalszego procedowania. Nowy plan sieci przedstawiony przez Wójta Gminy P. zakłada przeniesienie miejscowości T. do obwodu Szkoły Podstawowej im. J. B. w K. z dotychczasowego obwodu Szkoły Podstawowej im. K. M. w J.. Zgodnie z informacją przedstawioną w piśmie Wójta G. P., powodem planowanej zmiany jest fatalny stan nawierzchni drogi, którą dowożone są dzieci z T. do J., w sytuacji gdy Starostwo Powiatowe w P. nie przewiduje w najbliższym czasie jej remontu. Dlatego też organ prowadzący szkołę podjął decyzję o zmianie drogi dojazdu i wyborze nowej trasy przez miejscowości K., P. , L. . Rada Gminy uznała za niezasadne ponoszenie kosztów dowożenia dzieci do Szkoły Podstawowej w J. w sytuacji, gdy w K. jest funkcjonująca szkoła podstawowa, mogąca przyjąć dzieci zamieszkujące T. (łącznie 14 dzieci z różnych klas). Organ zauważył, iż zmiana obwodów ma zastosowanie wyłącznie do dzieci, które rozpoczną realizację obowiązku szkolnego - a więc dzieci z T., które będą uczniami klasy I od 1 września 2019 r. Zmiana obwodu nie dotyczy dzieci z T., które są już uczniami Szkoły Podstawowej w J.. Mają oni już nabyte prawo do ukończenia danej szkoły. Nie są tym samym zmuszane do przejścia do nowej szkoły, gdyż nie ma podstaw prawnych, by dyrektor czy organ prowadzący przymusowo przeniósł ucznia do innej szkoły. Tego typu decyzję, w dodatku tylko w szczególnych wypadkach problemów wychowawczych, podejmuje kurator na wniosek dyrektora szkoły. Powodem takim nie może być zmiana obwodu szkoły. Zdaniem organu z powyższego wynika, iż spośród 14 uczniów szkoły podstawowej, którzy zamieszkują T., poza uczniami, którzy rozpoczną naukę w szkole podstawowej, pozostałe dzieci - jeśli taka będzie wola ich rodziców - mają prawo do ukończenia Szkoły Podstawowej w J.. Oznacza to konieczność dalszego ich dowozu przez najbliższe nawet 7 lat z T. do J.. Jeżeli dotychczasowa droga jest w złym stanie, oczywiście Gmina musi zapewnić bezpieczne warunki dowozu, tj. zaproponowaną trasą przez K., P. i L.. Nie wydaje się więc by zmiana obwodu szkół wpłynęła znacząco na zmniejszenie kosztów dojazdu uczniów w ciągu nadchodzących lat, co zostało przedstawione w piśmie, jako podstawowy powód racjonalizacji sieci szkół. Ponadto w piśmie z dnia 28 maja 2019 r. rodzice uczniów Szkoły Podstawowej im. K. M. w J. zamieszkujących w T. nie wyrażali woli zmiany miejsca realizacji obowiązku szkolnego przez ich dzieci i protestują przeciwko planowanym zmianom w obwodzie tej szkoły. Wiadomość o tej zmianie była dla nich zaskoczeniem i nie była konsultowana przez Wójta Gminy. W ocenie Kuratora Oświaty, postępowanie Rady Gminy w P. polegające na uwzględnieniu wprawdzie Szkoły Podstawowej im. K. M. w J. w nowym projekcie uchwały w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę P. z jednoczesnym zawężeniem jej obwodu do 4 miejscowości, może prowadzić do faktycznej likwidacji tej szkoły. Z tego też powodu, organ uznał, że powyższe działanie jest niezgodne z zapisami art. 89 ust. 1 u.p.o., które określają procedurę likwidacji szkoły. G. P. zaskarżyła powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz obciążenie Kuratora Oświaty kosztami postępowania według norm przepisanych. W skardze opinii tej zarzucono naruszenie: - art. 39 ust. 8 u.p.o. poprzez błędną interpretację treści tego artykułu i przyjęcie, że opiniowaniu podlega uchwała nie tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 u.p.o. ale i w pozostałym zakresie określonym w tej ustawie, a zwłaszcza w zakresie jej art. 89, - art. 89 ust. 1 u.p.o. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że zmiana obwodów szkół prowadzi do likwidacji szkoły, podczas gdy z przepisu tego nie można wyinterpretować takiego wniosku, - art. 7,77 § 1 k.p.a., poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, sprowadzający się do przyjęcia przez organ, że zawężenie obwodu Szkoły Podstawowej w J. do 4 miejscowości prowadzi do faktycznej likwidacji tej szkoły, w sytuacji, gdy organ nie zbadał w ogóle, ilu uczniów pozostanie w szkole w J. - a pozostanie 56, co wyklucza konstatację o jej likwidacji. W motywach skargi podniesiono, że brak było podstaw do wydania negatywnej opinii, gdyż warunki z art. 39 ust.1, 2, 5ai 7a u.p.o. zostały spełnione. Przede wszystkim wszystkie dzieci z terenu gminy P. mają zapewnioną możliwość realizacji obowiązku szkolnego, a odległości od szkół są zgodne z normami określonymi ustawą. Prawidłowo określono siedziby i adresy szkół, nie dochodzi także do nachodzenia na siebie obwodów szkół. Projekt sieci szkół nie przewiduje tworzenia i likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, co mogłoby świadczyć o przekształceniu szkoły. Zgodnie z orzecznictwem to przepis art. 39 ust. 8 u.p.o. wyznacza zakres opinii kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w wymienionych tam ustępach (tzn. w ust. 7,2,6 i 7). Oznacza to, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami u.p.o. Co więcej, skarżący wskazał, że do szkoły w J., przy przyjęciu, że uczniowie z T. zostaną przeniesieni do szkoły w K., będzie i tak uczęszczać 56 uczniów, natomiast organ nie zbadał w ogóle tej okoliczności, naruszając tym samym przepisy postępowania dotyczące obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Według skarżącego, na skutek opinii doszło do nieuprawnionej ingerencji Kuratora Oświaty w samodzielność Gminy P.. Stawianie przez Kuratora Oświaty nieuzasadnionych przeszkód w ustaleniu sieci szkół godzi także w interes ekonomiczny Gminy P., która - znajdując się w trudnej sytuacji finansowej - przy przyjęciu stanowiska Kuratora - byłaby zmuszona do ponoszenia kosztów dowozu dzieci do szkoły długą trasą, podczas gdy bez przeszkód może zapewnić realizację obowiązku szkolnego w innej jednostce oświatowej. Alternatywę stanowiłoby wykonywanie dowozu zniszczoną drogą prowadzącą z T. do J., która jest jednak nie do zaakceptowania ze względu na bezpieczeństwo uczniów. Organ w ogóle nie dostrzegł korzyści płynących ze wskazanego w projekcie uchwały dostosowania sieci szkół. W odpowiedzi na skargę Z. Kurator Oświaty w S. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, dodatkowo wskazując, że według posiadanych informacji, dzieci dojeżdżających z T. do J. jest 11. Natomiast w szkole w J. jest 68 dzieci. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że droga z T. do L. jest drogą powiatową i jego zarządcą jest Zarząd Dróg Powiatowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny legalności opinii Kuratora Oświaty w S., który negatywnie ocenił projekt uchwały Rady Gminy P. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę P. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 r. Zgodnie z art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 966), ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Przepisy ust. 1, 2, 5a - 7a stanowią z kolei: 1. Sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. 2. Droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. 5a. W uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. 5b. Obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły. 6. Rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. 7. Rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Uchwała rady powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 7a. W przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się. W rozpoznawanej sprawie Kurator wydał opinię negatywną, albowiem w nowym planie sieci szkół założono przeniesienie miejscowości T. do obwodu Szkoły Podstawowej im. J. B. w K. z dotychczasowego obwodu Szkoły Podstawowej im. K. M. w J.. Powodem tej zmiany był zły stan nawierzchni drogi z T. do J. a zarządca drogi, którym jest Powiat P. nie planuje w najbliższym czasie jej remontu. Zmiana trasy dowozu, m.in. przez K. ze względu na koszty dowozu spowodowała przeniesienie T. do obwodu szkoły w Kłodzinie. Kurator zakwestionował takie powody włączenia T. do obwodu szkoły w K. wskazując, że ustawa Prawo oświatowe nie przewiduje przenoszenia uczniów uczęszczających już do szkoły do innej szkoły ze względu na zmianę obwodów szkół podstawowych prowadzonych przez gminę. Przenoszenie uczniów dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do sytuacji określonych w ustawie Prawo oświatowe, a do powodów tych nie zalicza się zmiana obwodu szkoły. Sąd podzielił argumenty przytoczone przez Kuratora Oświaty w zaskarżonej opinii. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że Szkoła Podstawowa w J. nadal jest szkołą funkcjonującą w systemie sieci szkół Gminy P.. Zmieniony został obwód szkoły ze względu na to, że gmina spełniając obowiązek wynikający z art. 39 ustawy Prawo oświatowe, dotyczący zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły, ponosi w związku z tym nadmierne i nieuzasadnione koszty. Gmina wskazuje na złe warunki drogowe z miejscowości T. do J. oraz konieczność zmiany trasy przejazdu. Z punktu widzenia gospodarki finansowej gminy powyższe argumenty są niewątpliwie ważne, jednakże kwestia zmiany sieci publicznych szkół podstawowych oraz obwodów tych szkół rozpatrywana jest na gruncie ustawy Prawo oświatowe. Przepisy art. 39 ust. 2 stanowią o odległościach, jakich nie powinna przekraczać droga dziecka z domu do szkoły. Z kolei ust. 3 określa obowiązki gminy w sytuacji, gdy droga dziecka przekracza odległości wskazane w ust. 2. Tak, czy inaczej gmina jest obowiązana do zapewnienia transportu uczniów z T. do J.. Ustawodawca nie wskazał w przepisach ustawy, że transport uczniów z domu do szkoły i z powrotem ma odbywać się najkrótszą drogą. Obowiązek gminy w tym zakresie realizuje się tylko w zorganizowaniu transportu uczniów na trasie dom-szkoła-dom. Sieci i obwodu szkół nie sposób ustalić w oderwaniu od całokształtu przepisów regulujących Prawo oświatowe. Słusznie zatem Kurator wskazał na brak możliwości prawnych wyłączenia konkretnej miejscowości z obwodu szkoły podstawowej ze względu na prawa uczniów kontynuujących naukę w szkole podstawowej znajdującej się według nowej propozycji rady gminy w innym obwodzie szkolnym. Wskazanie na powyższe, zdaniem sądu, nie wykracza poza zakres opinii, o której mowa w art. 39 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe. Okoliczność tę winna już dostrzec Rada Gminy P. przygotowując projekt opiniowanej uchwały, iż zmiana struktury sieci szkół i jej obwodów na terenie gminy w oderwaniu od przepisów ustawy Prawa oświatowego jest działaniem, którego legalności nie sposób zaakceptować. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie, nie dostrzegając w zaskarżonej opinii braku legalności, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.