II SA/Łd 987/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. M. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz: - skarżącego K. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; - skarżącego H. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz.1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. , przy ul. A nr 27 na działce nr 133 (obr. [...]) oraz fragmencie dz. dr nr 79/40 (obr. [...]), w części: II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych: 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy: - linia zabudowy: obowiązująca - zgodnie z załącznikiem graficznym, - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. nr 133: od 0,16 do 0,22, - szerokość elewacji frontowej: od 7,7 m do 11,5 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do gzymsu, attyki, okapu od 4,0 m do 5,0 m. Gzymsy, attyki, okapy prostopadłe bądź równoległe do linii zabudowy, geometria dachu: dach jedno, dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych od 0°do 10°, wysokości najwyższej krawędzi dachu (głównej kalenicy) od 4,0 m do 5,0 m oraz jej kierunku równoległym bądź prostopadłym linii zabudowy. Dopuszcza się dach pogrążony; 2. i w zakresie określonym w pkt 1 decyzji orzekło co do istoty: - ustalić pkt I w brzmieniu II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych: 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy: - linia zabudowy: obowiązująca - zgodnie z załącznikiem graficznym, - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. nr 133: od 0,22 do 0,40, - szerokość elewacji frontowej: od 7,7 m do 11,5 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do gzymsu, attyki, okapu od 3,80 m do 7,00 m Gzymsy, attyki, okapy prostopadłe bądź równoległe do linii zabudowy, geometria dachu: dach jedno, dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych od 0° do 10°, wysokości najwyższej krawędzi dachu (głównej kalenicy) od 3, 80 m do 7,0 m oraz jej kierunku równoległym bądź prostopadłym linii zabudowy. Dopuszcza się dach pogrążony. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [....] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A nr 27 na działce nr 133 (obr. [...]) oraz fragmencie dz. dr nr 79/40 (obr. [...]). Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor, wnosząc o zmianę w zakresie ustalonego parametru wysokości elewacji frontowej oraz wskaźnika zabudowy. Podkreślił, że z uwagi na okoliczność, że w obszarze analizowanym występują budynki o bardzo zróżnicowanej formie, wnioskowane wartości nie zaburzą ładu przestrzennego. Ponadto wniósł o wyznaczenie: - wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3,80 m do 7,00 m, - wyznaczenie wysokości kalenicy analogicznie jak dla wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3,80 m do 7,00. Wyznaczenie wysokości kalenicy analogicznej jak wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma swoje uzasadnienie w przypadku dachów płaskich - pogrążonych (a takie zostały dopuszczone w decyzji o warunkach zabudowy), gdyż dachy tego typu są przesłonięte z wszystkich stron ścianami / attykami, - wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ew. 133 w przedziale od 0,22 m do 0,40. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji w części i w tej części orzekło merytorycznie - jak wyżej wskazano, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w dniu 31 maja 2019 r., wnioskodawca – M.B. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A w Ł. , reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 11 czerwca 2019 r. i 12 lipca 2019 r. zmieniono i uzupełniono wniosek. Następnie organ II instancji podał, że zgodnie z wnioskiem planowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny o powierzchni zabudowy do 500 m2, szerokości elewacji frontowej 8,0-14,0 m, wysokości elewacji frontowej: do attyki, gzymsu 4,0-14,0; dachu płaskim - pogrążonym o kącie nachylenia połaci dachowych 1° -10° i wysokości górnej krawędzi dachu (głównej kalenicy) 4,0 - 14,0 m. Powierzchnia terenu inwestycji tj. działki nr 133 oraz fragm. dz. dr. nr 79/40 łącznie wynosi ok. 1215 m2, a powierzchnia przeznaczona pod miejsca postojowe wynosi ok. 62,5 m2. Wobec powyższego przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołaując się następnie do treści art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 3 - krotności szerokości frontu, co organ uzasadnił potrzebą odzwierciedlenia istniejącego zagospodarowania rozumianego jako spójny obszar urbanistyczny wokół terenu inwestycji. Analiza urbanistyczno -architektoniczna wyznaczona zatem w odległości 60 m wokół terenu inwestycji wykazała, że w obszarze badanym występuje funkcja mieszkaniowa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. A poprzez istniejący zjazdy. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono pisma gestorów sieci w zakresie dostaw mediów: - zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków - pismo B nr [...] z dn. 7 czerwca 2019 r. dot. możliwości zasilania w wodę i odprowadzenie ścieków z planowanego budynku, - zaopatrzenie w energię elektryczną - oświadczenie C nr [...] z dn. [...] o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej, - zaopatrzenie w gaz - oświadczenie D znak Gazownia w Z. [...] z dn. [...] o warunkach przyłączenia do sieci gazowej. W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość działka nr 133 (obr. [...]) oraz fragment dz. dr nr 79/40 (obr. [...]) oznaczona jest jako: kontur klasyfikacyjny "B" i "dr" - warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ II instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Ł., który nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - uzgodnienie uważa się za dokonane. Analizując całokształt sprawy Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Powyższe, wobec regulacji ww. art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że strona odwołująca zakwestionowała, z wyznaczonych decyzją organu I instancji parametrów dla nowej zabudowy wysokość elewacji frontowej oraz wskaźnik zabudowy. Inwestor podkreślił, że w obszarze badanym występuje zabudowa na tyle zróżnicowana pod względem formy, że ustalenie wnioskowanych przez niego w odwołaniu parametrów nie zaburzy ładu przestrzennego. Kolegium stwierdziło zatem, iż sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna daje podstawy do zmiany wnioskowanych parametrów. Zarówno w kwestii wysokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy. Zdaniem organu II instancji, zebrana w aktach dokumentacja zdjęciowa oraz analiza wyznaczonego w sprawie terenu pozwala na lokalizację wnioskowanej zabudowy w kształcie wnioskowanym, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, bez naruszenia norm gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie nowej zabudowy nie zmienia charakterystyki terenów sąsiednich, wynikających z dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Kolegium oceniło, że nie nastąpi pogorszenie sytuacji nieruchomości sąsiednich, bowiem na terenie miasta normalnym zjawiskiem jest realizowanie planowanych zamierzeń i nie jest zjawiskiem wyjątkowym sytuowanie zabudowy wielorodzinnej w pobliżu zabudowy jednorodzinnej. Kolegium podkreśliło, że z analizy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2,0 m do ok. 8,0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2,0 m do ok. 8,0 m (średnio 4,8 m 5,0 m). Mając na uwadze powyższe organ II instancji zauważył, że inwestor wystąpił o ustalenie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3,80 m do 7,00 m, tj. przyjęcie dolnej wartości (3,80 m) na podstawie średniej wartości wynikającej z analizy cech zabudowy i zagospodarowania dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz przyjęcie górnej wartości na podstawie prawie maksymalnych wartości wynikającej z analizy cech zabudowy i zagospodarowania dla budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym (np.: na podstawie budynku mieszkalnego przy ul. A nr 23 / dz. nr ew. 137 - wysokość 7,00 m oraz przy ul. A nr 31 / dz. nr ew. 129 - wysokość 8,00 m) oraz wyznaczenie wysokości kalenicy analogicznej jak wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co ma swoje uzasadnienie w przypadku dachów płaskich - pogrążonych, gdyż dachy tego typu są przesłonięte z wszystkich stron ścianami / attykami. W ocenie Kolegium skoro zatem, jak wynika z materiału dowodowego, w obszarze badanym występują obiekty o wysokości do 8 m, jak wskazuje organ a także inwestor, a zabudowa w obszarze jest na tyle zróżnicowana, że wprowadzenie parametru innego niż uśredniony jest akceptowalne, to jest to uzasadnione. Ponadto, zdaniem Kolegium, nie burzy wykształconego ładu przestrzennego i pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku wskaźnika zabudowy inwestor wniósł o wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ew. 133 w przedziale od 0,22 m do 0,40, tj. przyjęcie dolnej wartości (0,22) na podstawie średniej wartości wynikającej z analizy cech zabudowy i zagospodarowania dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz przyjęcie górnej wartości na podstawie maksymalnych wartości wynikających z analizy cech zabudowy i zagospodarowania dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (np.: na podstawie zabudowy przy ul. B nr 19B / dz. nr ew. 130/4 - wskaźnik 0,40 oraz przy ul. B nr 20 / dz. nr ew. 164 - wskaźnik 0,49). W odniesieniu do powyższego Kolegium stwierdziło, że z analizy wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki/terenu zawiera się w przedziale od 0,10 do 0,49. Średnio wynosi 0,22. Inwestor wskazał, że obecny budynek (wskaźnik zabudowy 0, 16) planowany jest do wyburzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pierwotnie wnioskowany to 0,55, jednakże inwestor zmodyfikował zamiar i wniósł o ustalenie wartości tego parametru na poziomie do 0,40. Zdaniem Kolegium, jest to wartość akceptowalna z punktu widzenia i ładu urbanistycznego i przepisów. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wartości ww. parametrów nie odbiegają znacząco od parametrów będących wynikami analizy, a pozwolą na realizację projektowanej inwestycji, stanowiącej kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, tj. mieszkaniowej. Odstępstwa od średnich wskaźników nie naruszają odpowiednich przepisów rozporządzenia wykonawczego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli K.M. i H. J. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wskutek wadliwej kontroli decyzji I instancji, pominięcia ustaleń organu I instancji, niewskazanie podstawy prawnej uprawniającej do zmiany parametrów inwestycji w stosunku do przyjętych przez organ I instancji w szczególności co do: - prawidłowości przyjęcia przez I instancję parametrów i wyznaczenia obszaru analizowanego w zakresie, jaki został przyjęty ponad wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu przedmiotowej działki, przy przyjęciu jako obszaru analizowanego również obszaru całych działek, o które wyznaczony trzykrotną odległością "zahaczał" - co w rzeczywistości miało istotny wpływ na bezzasadne zwiększenie obszaru analizowanego o działki położone w innym kwartale ulic (obszar zakreślony promieniem trzykrotnej odległości to zamykający się w przebiegu równoległym miedzy ulicami A a B, a obszar dodany to znajdujący się po drugiej stronie ulicy B, w innym kwartale ulic i zmieniający analizowane parametry oraz nieprzystający do analizy pod względem dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, - oceny prawidłowości graficznego przedstawienia obszaru analizowanego w kontekście nieczytelnego poprowadzenie grubą linią przerywaną obszaru zamykającego się w promieniu trzykrotnej odległości frontu (60 m), niepozwalającego na ustalenie czy przy przyjęciu kryteriów obszaru analizowanego przez organ I instancji działka nr 164 położona przy ul. B powinna wchodzić w skład obszaru analizowanego, czy też nie - jako położona poza tak wyznaczonym okręgiem. Grubość linii, przy zastosowanej skali mapy i jej przechodzenie wyłącznie przez narożnik działki nie daje możliwości odczytu, czy narożnik ten w jakiejkolwiek części znajduje się w zakresie wyznaczonego okręgu czy też poza nim, - bezkrytycznego, bez jakiejkolwiek analizy i szczegółowego uzasadnienia przyjęcie dla wyznaczenia parametrów wysokości planowanej inwestycji i powierzchni zabudowy odstępstwa od zasady określania tych parametrów jako wynikających z wartości średnich w obszarze analizowanym i przyjęcie w części zmieniającej decyzję wartości zbliżonych do maksymalnych występujących w tym obszarze, oczekiwanych przez wnioskodawczynię skarżącą decyzję organu I instancji, która w odwołaniu do SKO z dnia [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w uzasadnieniu wnosiła o przyjęcie parametrów pozwalających na realizację inwestycji "na dotychczasowym poziomie", co - jej zdaniem - zagwarantowałaby również zmiana parametru wysokości przy zachowaniu wskaźnika powierzchni zabudowy (od 0,16 do 0,22 powierzchni działki) inwestowanego budynku określonego w decyzji organu I instancji (str. 5 odwołania 3.akapit). Alternatywą dla odwołującej było zwiększenie powierzchni zabudowy do 0,40 w przypadku utrzymania decyzji I instancji co do parametru wysokości budynku tzn. 5m (str. 5 akapit 3 odwołania z dn. 9.10.2019). W tym zakresie więc, zmieniając decyzję organu I instancji SKO wyszło ponad oczekiwania skarżącej, bez wyjaśnienia też co znaczy postulatywne określenie "na dotychczasowym poziomie". Należy zauważyć, że gęstość zabudowy "na dotychczasowym poziomie" na przedmiotowej nieruchomości (dz. nr 133) wynosi 0,16, - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią prawa budowlanego oraz § 3 ust.1 § 5 ust 1 i 2, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588); wskutek ich wadliwej wykładni polegającej na przyjęciu, że wyznacznikiem parametrów zabudowy są wielkości średnie, a odstępstwo od nich można kształtować dowolnie nie przekraczając wartości maksymalnych w obszarze analizowanym i z subiektywnym uwzględnieniem ładu architektonicznego bez potrzeby bliższego uzasadnienia przyjętych przesłanek odstępstwa wbrew temu, że określenie w przepisie § 5 i 7 cyt. rozporządzenia przewidującego możliwości odstępstwa określeniem "dopuszcza się" powinno być traktowane jako wyjątek od zasady, podlegający szczegółowej analizie i uzasadnieniu, - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1, art. 2 ust. 1 u.p.z.p. w związku z treścią prawa budowlanego oraz § 3 ust.1 § 5 ust 1 i 2, § 7 ust.1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przez orzekanie przez SKO wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa kontynuacji funkcji i poszanowania ładu przestrzennego przez nieuwzględnienie, jaka zabudowa w zakresie jej parametrów gęstości zabudowy jest przeważająca - na 21 nieruchomości analizowanych tylko dwie, które to właśnie SKO przyjęło jako referencje w swojej decyzji odbiegają znacznie od zabudowy dominującej w analizowanym obszarze i obie są niestandardowe co do funkcji, czy powierzchni (w tym jedna na działce nr 164, o innej funkcji - zabudowie mieszkalno-usługowej, której nadto dotyczą zastrzeżenia jej objęcia w obszarze analizowanym wskazane wyżej) i druga o niestandardowo małej powierzchni 224 m2 zabudowana niewielkim ale i tak zajmującym prawie połowę powierzchni budynkiem mieszkalnym. Powierzchnia zabudowy pozostałych 19 nieruchomości wynosi od 0,10 do 0,28, a to, że ok. połowa obszaru analizowanego w bezpośrednim przedzielonym ulicą sąsiedztwie jest lasem zostało również pominięte, a powinno skłaniać do zachowania parametrów zbliżonych do minimalnych, harmonijnie łączących las z sąsiednią zabudową, a nie - uwzględniać sporadycznie występujące na terenie analizowanym wartości maksymalne (2 z 21). Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy organowi tej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium uznało za prawidłowe przyjęcie przez organ I instancji obszaru analizowanego jako obszaru objętego kręgiem o promieniu 60 m. równym trzykrotnej szerokości. Taki sposób i taką odległość przyjmuje się w § 3 ust. 2 rozporządzenia jako podstawową, która nie może być mniejsza, ale przyjęcie większego obszaru, acz możliwe, wymaga wyjaśnienia przesłanek dlaczego, taki (większy) obszar przyjęto. Zdaniem skarżących, w rzeczywistości obszarem analizowanym zostały objęte w całości nieruchomości, które jedynie w części były objęte wyrysowanym na mapie kręgiem i to w niewielkiej części, w szczególności zabudowania znajdowały się poza nim. W ocenie skarżących, Kolegium ten fakt nie zauważyło i pominęło. Jednocześnie skarżący dodali, że z jednej strony brak uzasadnienie tego rozszerzenia z drugiej argumenty przemawiające przeciwko rozszerzeniu obszaru takie, jak ww. nieobejmowanie budynków, których parametry w wynik rozszerzenia były uwzględniane do porównania, usytuowanie tych nieruchomości poza kwartałem ulic zakreślonym okręgiem, oddalenie od lasu, którego istnienie dla planowanej inwestycji w jej sąsiedztwie, wpływa na uwzględnienie harmonii otoczenia. Argumentując skargę skarżący podnieśli, że część graficzna mapy obszaru analizowanego powinna być, stosownie do wymagań przepisu § 9 ust. 3 cyt. Rozporządzenia, sporządzona w czytelnej technice graficznej. Tymczasem, zdaniem skarżących, na mapie nieczytelne poprowadzenie grubą linią przerywaną obszaru zamykającego się w promieniu trzykrotnej odległości frontu (60 m), nie pozwala na ustalenie czy przy przyjęciu powołanych kryteriów obszaru analizowanego przez organ I instancji działka nr 164 położona przy ul. B powinna wchodzić w skład obszaru analizowanego, czy też nie - jako położona poza tak wyznaczonym okręgiem. Grubość linii, przy zastosowanej skali mapy i jej przechodzenie wyłącznie przez narożnik działki nie daje możliwości odczytu, czy narożnik ten w jakiejkolwiek części znajduje się w zakresie wyznaczonego okręgu czy też poza nim. Ustalenie, że działka ta nie wchodzi w skład obszaru analizowanego z jednej z wymienionych przyczyn (brak uzasadnienia dla przyjęcia jej w skład obszaru analizowanego jako rozszerzenie tego obszaru albo pozostawanie w ogóle poza tym obszarem) powoduje, że odpada przyjęty do porównania skrajnie maksymalny parametr powierzchni zabudowy - 0,49, tym bardziej iż jest to działka niestandardowa co do funkcji - jako jedyna w obszarze jest działką mieszkaniowo-usługową wg analizy urbanistycznej, a kolejny 0.40 (na niestandardowo małej działce budowlanej o pow. 224 m2 - czterokrotnie mniejszej od przedmiotowej działki nr 133 przy ul. A nr 27) również odstaje od pozostałych 19 nieruchomości, których przeważająca gęstość zabudowy oscyluje w granicach 0,20, tworząc w tym zakresie niezaprzeczalny ład architektoniczny współgrający z zielenią sąsiedniego lasu. Zagęszczanie zabudowy niewątpliwie ten ład architektoniczny burzy. Zdaniem skarżących, jednolicie przyjmuje się, iż przewidziana w § 5 ust.2 i w §7 dopuszczalność ("dopuszcza się") przyjęcia innych kryteriów niż uśrednione wartości należy rozumieć jako odstępstwo od zasady, które powinno być poprzedzone analizą takiej potrzeby (z uwzględnieniem zasad dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji i zachowania ładu urbanistyczno-architektonicznego) i szczegółowym uzasadnieniem wniosków z takiej analizy. Jednocześnie skarżący wskazali, że Kolegium w lakonicznym uzasadnieniu odstępstwa od parametrów wyliczonych jako średnia i przyjęcia parametrów zbliżonych do maksymalnych. W ocenie skarżących z powyższego wynika, że dla Kolegium wprowadzone różnice parametru gęstości zabudowy 0,22 zamienione na 0,40 oraz wysokości frontu budynku z 5m do 7 m są nieodbiegające znacząco i nie wymagają poza gołosłownym stwierdzeniem akceptowalności i zgodności z ładem przestrzennym żadnej analizy i uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 15 kwietnia 2020 r. uczestniczka postępowania M.B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi z uwagi na niezasadność zarzutów w niej zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w większości z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, co uzasadnia uchylenie tej decyzji w całości. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] uchylająca w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. , przy ul. A nr 27 na działce nr 133 (Obr. [...]) oraz fragmencie działki dr nr 79/40 (obr. [...]). Zaskarżoną decyzją ustalono warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji w ten sposób, że: linia zabudowy: obowiązująca - zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid. 133 od 0,22 do 0,40, szerokość elewacji frontowej od 7,7 m do 11, 5 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do gzymsu, attyki, okapu od 3,80 m do 7,00 m. Gzymsy, attyki, okapy prostopadłe bądź równoległe do linii zabudowy, geometria dachu: dach jedno, dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych do 0 0 do 10°, wysokości najwyższej krawędzi dachu (głównej kalenicy) do 3,80 m do 7,0 m oraz jej kierunku równoległym bądź prostopadłym linii zabudowy. Dopuszcza się dach pogrążony. W pozostałej części zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) - powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływane w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rozporządzenie". Przepisy tego rozporządzenia określają sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące: ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] organ I instancji w oparciu o określoną powołanymi wyżej przepisami analizę urbanistyczną z lipca 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku inwestorki z dnia 31 maja 2019 r., przyjmując następujące zasady zabudowy: linia zabudowy: obowiązująca - zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. nr 133: od 0,16 do 0,22, szerokość elewacji frontowej: od 7,7 m do 11,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do gzymsu, attyki, okapu od 4,0 m do 5,0 m. Gzymsy, attyki, okapy prostopadłe bądź równoległe do linii zabudowy, geometria dachu: dach jedno, dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych od 0°do 10°, wysokości najwyższej krawędzi dachu (głównej kalenicy) od 4,0 m do 5,0 m oraz jej kierunku równoległym bądź prostopadłym linii zabudowy. Dopuszcza się dach pogrążony. W toku postępowania, na etapie odwołania, inwestorka wniosła o zmianę w zakresie ustalonego parametru wysokości elewacji frontowej oraz wskaźnika zabudowy, podkreślając, że z uwagi na okoliczność, iż w obszarze analizowanym występują budynki o bardzo zróżnicowanej formie, wnioskowane wartości nie zaburzą ładu przestrzennego. Wniosła przy tym o wyznaczenie: wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3,80 m do 7,00 m, wysokości kalenicy analogicznie jak dla wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3,80 m do 7,00. Wywiodła, że wyznaczenie wysokości kalenicy analogicznej jak wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma swoje uzasadnienie w przypadku dachów płaskich - pogrążonych (a takie zostały dopuszczone w decyzji o warunkach zabudowy), gdyż dachy tego typu są przesłonięte z wszystkich stron ścianami / attykami, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ew. 133 w przedziale od 0,22 m do 0,40. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Kolegium, w istocie przychylając się do zawartego w odwołaniu, nowego, wniosku inwestorki wydało decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalając warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji w ten sposób, że: linia zabudowy: obowiązująca - zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid. 133 od 0,22 do 0,40, szerokość elewacji frontowej od 7,7 m do 11, 5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do gzymsu, attyki, okapu od 3,80 m do 7,00 m. Gzymsy, attyki, okapy prostopadłe bądź równoległe do linii zabudowy, geometria dachu: dach jedno, dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych do 0 0 do 10°, wysokości najwyższej krawędzi dachu (głównej kalenicy) do 3,80 m do 7,0 m oraz jej kierunku równoległym bądź prostopadłym linii zabudowy. Dopuściło przy tym dach pogrążony. W pozostałej części Kolegium utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W świetle tych ustaleń, w ocenie Sądu, na etapie odwołania doszło do modyfikacji wniosku inwestorki w postaci zmiany projektowanej inwestycji polegającej na określeniu "nowego" parametru w postaci wysokości elewacji frontowej (pierwotnie: od 4,0 m do 5,0 m, po zmianie: od 3,80 m do 7,00 m) oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (pierwotnie: od 0,16 do 0,22, po zmianie: 0,22 m do 0,40), co bez wątpienia miało wpływ na ocenę tożsamości inwestycji objętej przedmiotem orzekania organu I instancji i organu II instancji w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że zmiana wskazanych parametrów inwestycji nie mogła być dokonana na etapie postępowania odwoławczego. W postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, podobnie jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, konieczne jest bowiem zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granica rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji, a wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92 – ONSA 1992 r. Nr 3-4, poz. 95). W okolicznościach niniejszej sprawy, zmiana wskazanych parametrów dotyczących opisanego na wstępie budynku mieszkalnego, powoduje, że organ odwoławczy uwzględniając zmianę wniosku dokonaną już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie orzekał w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, obejmującym tożsamą inwestycję. W rozważanym aspekcie przypomnieć należy, że świetle zasady dwuinstancyjności postępowania strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym przez sądy administracyjne i piśmiennictwo, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza jednak stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ orzekający w sprawach z zakresu ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może zapominać, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie takiej decyzji (w każdej instancji) poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren oraz geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie, tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, która stanowi podstawowy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma specyficzny charakter. Zgodnie bowiem z regułą wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się urbanistom albo architektom posiadającym uprawnienia budowlane. Same zaś wyniki analizy, stanowią załącznik decyzji o ustalenie warunków zabudowy w I instancji (§ 9 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podkreślić przy tym należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być przez organ w obu instancjach oceniona. Tylko prawidłowa analiza stanowić może podstawę ustaleń zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji. Analiza wadliwa, bądź niepełna powinna być uzupełniona bądź ponowiona, a w przypadku zmiany, jaka miała miejsce w kontrolowanej sprawie, organ powinien rozważyć obowiązek zgromadzenia w sprawie analizy urbanistycznej odpowiadającej powstałym w sprawie "nowościom" (modyfikacjom wniosku) na etapie odwołania inwestorki. Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń, czy w sprawie występuje tożsamość inwestycji warunkująca możliwość dokonania oceny planowanej inwestycji z wykorzystaniem dotychczasowej analizy urbanistycznej. Wszelkie ustalenia organu w tym względzie ograniczone zostały do stwierdzenia, że sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy analiza urbanistyczna daje podstawy do zmiany wnioskowanych parametrów, zarówno w kwestii wysokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy. W ocenie Kolegium, zebrana w aktach dokumentacja zdjęciowa oraz analiza wyznaczonego w sprawie terenu pozwala na lokalizację wnioskowanej zabudowy w kształcie wnioskowanym, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, bez naruszenia norm gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego. Takie stanowisko Kolegium, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powoduje, że strona została pozbawiona możliwości skorzystania z wynikającego z powołanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do zmienionych paramentów inwestycji i obrony swego interesu prawnego w warunkach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 15 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium zastosuje się do powyższych wskazań Sądu oraz przedstawionej powyżej oceny prawnej i dokona oceny zamierzenia inwestorki zgodnie z regułą określoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 k.p.a., rozważając przy tym zasadność sporządzenia w sprawie analizy urbanistycznej odpowiadającej rzeczywistemu kształtowi planowanej przez inwestorkę inwestycji i związanej z nim konieczności wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, których dopuściło się Kolegium w niniejszej sprawie, Sąd uznał za przedwczesne odniesienie się na tym etapie postępowania do zarzutów skargi, koncentrują się one bowiem głównie wokół prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę dla wydania pozytywnej dla inwestorki decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - pkt 2 sentencji wyroku. Zasądzone kwoty obejmują zwrot poniesionych przez skarżących wpisów od skargi oraz wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżących będącego adwokatem wraz ze zwrotem opłaty skarbowej od pełnomocnictw. IB