I GSK 699/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej JP na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt V SAB/Wa 37/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi JP na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie bezczynności organu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt V SAB/Wa 37/22 odrzucił skargę JP (dalej: skarżący) na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek; za podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano treść art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329, dalej: p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 12 lutego 2019 r. skarżący wystąpił do ZUS o umorzenie składek wskazując na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Decyzją z 29 października 2021 r., Organ odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 238 178,06 zł wskazując, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2021.423 ze zm.; dalej: u.s.u.s.); jednocześnie organ umorzył należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 26 046,94 zł, działając w tym zakresie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek (Dz.U.2003.141.1365 ze zm.), tj. z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskującego. Pismem z 22 listopada 2021 r. skarżący wystąpił do ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który decyzją z 24 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 29 października 2021 r. w zaskarżonej części. Odpis decyzji, wysłany pod niewłaściwy adres (po dwukrotnym zawizowaniu), został załączony do akt sprawy ze skutkiem doręczenia. Pismem z 12 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie, wskazując na bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r., nr 5/2022 ZUS, działając na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 dalej: k.p.a.) oraz art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. stwierdził, że nie doszło do bezczynności i przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zakończono decyzją z 24 stycznia 2022 r., która została przesłana na nieprawidłowy adres. Odpis ww. postanowienia wraz z odpisem decyzji z 24 stycznia 2022 r. o jej sprostowaniu został doręczony stronie pismem z 21 kwietnia 2022 r. W efekcie powyższych zdarzeń skargę na bezczynność ZUS wniósł skarżący. Odrzucając skargę WSA w Warszawie wskazał, że sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ została wniesiona po wydaniu przez ZUS decyzji z 24 stycznia 2022 r., kończącej postępowanie w sprawie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność związana z nieprawidłowością w zakresie doręczenia stronie decyzji z 24 stycznia 2022 r., jak również późniejsze jej sprostowanie, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność przedmiotowej skargi. Późniejsze, skuteczne doręczenie decyzji będzie miało niewątpliwie wpływ jedynie na zachowanie terminu do jej zaskarżenia. Jak już podkreślano celem skargi na bezczynność jest likwidacja stanu bezczynności. Wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, w ocenie Sądu, niwelowało stan bezczynności organu. Uchybienia związane z doręczeniem decyzji oraz ocena, czy postępowanie było prowadzone z naruszeniem granic czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, w sposób opieszały i nieefektywnie podlegało natomiast ocenie tutejszego Sądu w sprawie ze skargi strony na przewlekłość postępowania prowadzonego z wniosku o umorzenie składek. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt V SAB/Wa 38/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przewlekłość tego postępowania oraz stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie nie jest prawomocne). Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 176 § 1 pkt 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. – wniósł pełnomocnik skarżącego, a zaskarżając postanowienie w całości zażądał jego uchylenia oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie: 1. art. 104 § 1 w zw. z art. 109 § 1, art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie zostaje zakończone z chwilą wydania przez organ decyzji i że samo wydanie decyzji niweluje stan bezczynności organu, podczas gdy postępowanie można uznać za zakończone dopiero z chwilą doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu (tj. bez doręczenia rozstrzygnięcia nie można uznać, że postępowanie zostało zakończone); 2. art. 109 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie przy ustaleniu, czy na moment wniesienia skargi przez skarżącego Organ pozostawał w bezczynności. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszeniu przepisów: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1–3 w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez brak kontroli Organu w związku z odrzuceniem skargi na bezczynność Organu, chociaż nie było podstaw do jej odrzucenia, a Sąd I instancji miał obowiązek skontrolować Organ pod względem zarzuconej mu bezczynności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał jej istoty; 2. art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi, chociaż skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, zaś skarżący wniósł ponaglenie, a co więcej zarówno ponaglenie, jak i skargę wniósł zanim jeszcze Organ doręczył mu decyzję; 3. art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1–3, art. 109 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez odrzucenie skargi, chociaż nie istniały jakiekolwiek przyczyny do uznania skargi za niedopuszczalną, biorąc pod uwagę, że skarżący wniósł ponaglenie, a sama skarga została złożona zanim Organ doręczył skarżącemu decyzję (czyli przed zakończeniem postępowania), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 149 § 1 pkt 3) oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w związku z wadliwym uznaniem, że samo wydanie decyzji niweluje stan bezczynności Organu, nawet jeśli decyzja nie została stronie skutecznie doręczona przed wniesieniem skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. ZUS nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności (vide art. 183 p.p.s.a.). In principio wypada wskazać, że zaprezentowane w uzasadnieniu Sądu I instancji rozumowanie jest wadliwe. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednakże, z powyższego nie można wyprowadzać – jak błędnie uczynił to Sąd I instancji – iż postępowanie zostaje zakończone z chwilą wydania decyzji. Takiemu poglądowi przeczą kolejne przepisy, a mianowicie art. 109 § 1 k.p.a. zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, jak również art. 110 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Postępowanie można zatem uznać za zakończone dopiero po dokonaniu przez organ właściwego doręczenia, kiedy to organ staje się związany swoim rozstrzygnięciem. Na mocy art. 123 u.s.u.s. powyższe zasady obowiązują również w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego. Tym samym, stan bezczynności może istnieć również w sytuacji, gdy organ nie doręcza stronie decyzji pod właściwy adres (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie). Skoro zatem decyzja została wydana 24.01.2022 r. zaś sam Sąd stwierdził, że "(...) odpis decyzji został przesłany na nieprawidłowy adres" i odpis decyzji z 24.01.2022 z odpisem postanowienia z 21.04.2022 nr 5/2022 o sprostowaniu ww. decyzji "został doręczony stronie za pismem z 21 kwietnia 2022, znak 440000/71/624515/2021-Uo ponownie"' (str. 2 uzasadnienia postanowienia), to należy uznać, że pomiędzy 24.01.2022 (data wydania decyzji przez Organ) a 27.04.2022 (data doręczenia decyzji przez Organ na prawidłowy adres) istniał stan bezczynności – ponieważ Organ nie dokonał właściwego doręczenia zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. w rezultacie czego w myśl art. 110 § 1 k.p.a. decyzja Organu nie wywoływała skutków prawnych. Zdumiewająca jest zatem konkluzja Sądu I instancji, jakoby Organ nie pozostawał w bezczynności tylko dlatego, że wydał decyzję. Jest to czynność niewystarczająca z perspektywy zakończenia postępowania, bo konieczne jest przecież dokonanie kolejnej czynności w postaci prawidłowego doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. Kontrola taka powinna być kompleksowa, pełna i wszechstronna, jak również – w zależności od okoliczności powinna skutkować podjęciem stosownych środków nadzoru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan bezczynności może zaistnieć również po wydaniu decyzji, w sytuacji, gdy organ nie doręcza stronie decyzji w sposób zgodny z przepisami prawa, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro – jak ustalił to Sąd I instancji – decyzja została wydana 24.01.2022, zaś Organ stwierdził, "(...) że odpis decyzji został przesłany na nieprawidłowy adres" i odpis decyzji z 24.01.2022 z odpisem postanowienia z 21.04.2022 nr 5/2022 o sprostowaniu ww. decyzji "(...) został doręczony stronie za pismem z 21 kwietnia 2022" (str. 2 uzasadnienia postanowienia), to pomiędzy 24.01.2022 (data wydania decyzji przez Organ) a dniem 27.04.2022 r. data doręczenia decyzji) istniał stan bezczynności bowiem Organ nie dokonał prawidłowo czynności doręczenia, którą miał obowiązek podjąć zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., w efekcie czego decyzja Organu nie wywoływała skutków prawnych zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona przez skarżącego do Sądu I instancji 15 kwietnia 2022 r., tj. po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia do Organu, co miało miejsce 12 kwietnia 2022 r. i przed doręczeniem decyzji Organu z 27 stycznia 2022 r. Nie było zatem żadnych przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi, jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie nie można uznać skargi za niedopuszczalną, jak wadliwie uznał to Sąd I instancji, zamykając skarżącemu drogę do sądu i prawa do skontrolowania Organu. Zdaniem Sądu I instancji: "Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ została wniesiona po wydaniu przez ZUS decyzji z 24 stycznia 2022 r., nr UP-62/2022 kończącej postępowanie w sprawie z wniosku strony z 11 lutego 2019 r. o umorzenie składek" (str. 3 uzasadnienia postanowienia). Jednakże, Sąd I instancji nie wyciągnął właściwych wniosków nawet z własnych ustaleń, że "odpis decyzji został przesłany na nieprawidłowy adres i w związku z tym odpis decyzji z 24.01.2022 wraz z odpisem postanowienia z 21.04.2022 nr 5/2022 o sprostowaniu ww. decyzji "został doręczony stronie za pismem z 21 kwietnia 2022 r." Zatem nie można uznać za niedopuszczalną skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy na moment wnoszenia skargi decyzja nie została stronie doręczona z przyczyn od strony niezależnych, natomiast leżących po stronie Organu, który skierował decyzję pod niewłaściwy adres. Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarga skarżącego nie była niedopuszczalna, albowiem na dzień jej wniesienia decyzja Organu z 24 stycznia 2022 r. nie tylko nie została skarżącemu doręczona, ale nawet nie została wysłana pod właściwy adres jego zamieszkania. Odrzucając skargę jako niedopuszczalną Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i w konsekwencji nie zastosował przepisów art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a., chociaż na dzień wniesienia skargi z 15 kwietnia 2022 r. Organ pozostawał w bezczynności w związku z brakiem doręczenia decyzji z 24 stycznia 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że treść uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 nie może być interpretowana z pominięciem obowiązku doręczenia decyzji Organu II instancji (a jest to podstawowy warunek wejścia jej do obrotu prawnego). Postępowania administracyjnego nie kończy wydanie decyzji; trzeba ją doręczyć – a jeżeli to nie nastąpi, to Organ nie realizując tego obowiązku pozostaje w bezczynności. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają konstatacje poczynione przez Sąd I instancji in fine str. 3 oraz 4 uzasadnienia postanowienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność. Mając powyższe na względzie oraz stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a.– należało orzec jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu orzeknie Sąd I instancji.