I GSK 8/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2417/22 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr 65/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Ł. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2417/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr 65/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wydał w dniu 4 grudnia 2012 r. decyzję przyznającą płatności ONW na rok 2012, skarżącemu w wysokości 14 478,86 zł za powierzchnię 123,55 ha. Z uwagi na fakt, że decyzja w całości uwzględniała żądanie strony nie podlegała doręczeniu stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2020 r., poz. 1371, z późn. zm.). Następnie, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Kierownik BP w Białymstoku wznowił z urzędu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej: kpa) postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. Po przekazaniu sprawy do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu zgodnie z właściwością miejscową, w dniu 19 kwietnia 2016 r. wydał on decyzję w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2012, mocą której przyznał Z. Ł. płatność na rok 2012 w wysokości 14 478,86 zł za powierzchnię 123,55 ha. Decyzja nie została zaskarżona. Zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w Radomiu z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2012. Po przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor ARiMR wydał w dniu 22 czerwca 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 158 § 1 kpa - decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu z dnia 19 kwietnia 2016 r. Rozpoznając odwołanie Prezes ARiMR, decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt VIII SA/WA 929/21, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2012 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 22 czerwca 2021 r. Sąd I instancji stwierdził, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. o przyznaniu beneficjentowi płatności ONW na 2012 rok w związku z tym, że istniała już w obrocie prawnym decyzja ostateczna ONW z 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że podstawa prawna prowadzenia postępowań w obu sprawach była inna. Decyzja ostateczna ONW z 2012 r. została wydana w trybie zwykłym zgodnie z żądaniem strony, natomiast decyzja ostateczna z 2016 r. w trybie postępowania nadzwyczajnego – wznowienia postępowania z urzędu, w którym przeprowadzono postępowanie dowodowe pod kątem ustalenia nowych okoliczności faktycznych, czy skarżący z innymi osobami nie stworzyli w 2012 r. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności unijnych. Tak więc decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana na skutek wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w celu skontrolowania postępowania zakończonego decyzją ostateczną ONW z 2012 r. wydaną w trybie zwykłym. Powagi rzeczy osądzonej nie narusza zastosowanie trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w swej decyzji wydanej po wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym nie dokonał analizy wystąpienia innych przesłanek (poza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie ocenił przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Po ponownym rozpoznania sprawy Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. na podstawie art. 158 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji z dnia 19 kwietnia 2016 r. wydanej w sprawie płatności ONW na rok 2012 przez Kierownika BP w Radomiu. Następnie decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., Prezes ARiMR na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2417/22 skargę Z. Ł. na decyzję Prezesa ARiMR z dnia 10 sierpnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 stwierdził, że po dokonaniu analizy dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika BP ARiMR w Radomiu w dniu 19 kwietnia 2016 r. oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia, podziela ustalenia Prezesa ARiMR dokonane w sprawie. WSA przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie Kierownik BP ARiMR w Radomiu we wznowionym postępowaniu – postanowieniem z 14 sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. w sytuacji wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znanych organowi, wydał decyzję z dnia 19 kwietnia 2016 r., w której po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2012 przyznał skarżącemu płatności ONW na rok 2012 w wysokości 14 478,86 zł. Kierownik BP ARiMR w Radomiu w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, co w świetle przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 mogłoby skutkować odmową przyznania stronie wnioskowanych płatności. Sąd I instancji zauważył, że Kierownik BP ARiMR w Radomiu w decyzji we wznowionym postępowaniu z dnia 19 kwietnia 2016 r. nie wypowiedział się w zakresie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR, że wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 4 grudnia 2012 r.) stanowi naruszenie art. 151 § 1 kpa w stopniu rażącym. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak uwzględnienia zasady trwałości decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy błędu zawartego w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu z dnia 19 kwietnia 2016 r. związanego z nieprawidłowym oznaczeniem decyzji nie można traktować jako "rażącego" naruszenia prawa i w świetle zasady wykładni ścisłej przepisów regulujących podstawę stwierdzenia nieważności nie można wykorzystywać przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do korekcji wszelkich błędów popełnionych przez organ, a jedynie do takich które mają postać kwalifikowaną; naruszenie przepisów prawa nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności - gospodarczych bądź społecznych skutków naruszenia, których zaakceptowanie nie jest możliwe, gdyż właściwą treść rozstrzygnięcia decyzji można ustalić na podstawie przebiegu postępowania wznowieniowego, uzasadnienia decyzji oraz braku wypłaty: środków pomimo faktycznego wydania decyzji nazwanej - decyzją "o' przyznaniu płatności", a zatem prymat należało nadać zasadzie trwałości decyzji ostatecznych; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organu, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; b) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie stanowiska organu, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu w dniu 19 kwietnia 2016 r. "rażąco" naruszała prawo podczas, gdy naruszenia organu nie można zakwalifikować jako "rażącego", gdyż z treści decyzji, z jej uzasadnienia oraz faktu braku wypłaty skarżącemu płatności wynika, że intencją organu było wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a.; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organu, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; c) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że decyzja ostateczna wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu w dniu 19 kwietnia 2016 r. "rażąco" naruszała prawo (art. 151 § 1 k.p.a.), podczas gdy z treści decyzji, z jej uzasadnienia oraz faktu braku wypłaty skarżącemu płatności wynika, że organ nie wydał decyzji rozstrzygającą sprawę co do istotny oraz że intencją organu było wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a., a zatem organ nie był zobligowany do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. o przyznaniu płatności ON W na rok 2012; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organu, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, za organem I i II instancji, że decyzja ostateczna nr 0142-2016-000009843 wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu w dniu 19 kwietnia 2016 r. "rażąco" naruszała przepis art. 151 § 1 k.p.a. podczas, gdy naruszenia przepisów prawa przez organ nie można zakwalifikować jako "rażącego", gdyż uchybienie nie posiadało takiego przymiotu i nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności gospodarczych bądź społecznych skutków naruszenia, których zaakceptowanie nie jest możliwe, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwe zastosowanie w/w przepisu powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób ich sformułowania na gruncie rozpatrywanej sprawy powoduje, że mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego. W gruncie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania stwierdzonego przez organ, a zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 4 grudnia 2012 r.) stanowi naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w rażącym stopniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie Kierownik BP ARiMR w Radomiu we wznowionym postępowaniu (postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r.), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w sytuacji wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znanych organowi, wydał decyzję z dnia 19 kwietnia 2016 r., w której po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2012 przyznał skarżącemu płatności ONW na rok 2012 w wysokości 14 478,86 zł. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikały bowiem podstawy do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, co w świetle przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 mogłoby skutkować odmową przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w Radomiu nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 151 k.p.a., regulujących rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postepowania. Organ orzekł o istocie sprawy, nie odniósł się natomiast do pozostającej w obrocie prawnym dotychczasowej decyzji Kierownika BP w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie przyznania Z. Ł. płatności ONW na rok 2012 w takiej samej wysokości. Kierownik BP ARiMR w Radomiu w decyzji we wznowionym postępowaniu z dnia 19 kwietnia 2016 r. nie wypowiedział się w zakresie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie, ponieważ bez istnienia podstaw do wznowienia postępowania nie jest możliwe wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym, organ może uchylić decyzję objętą postępowaniem wznowieniowym, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i w takim przypadku może dopiero wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Konieczność zbadania istnienia przesłanek wznowieniowych warunkuje nie tylko możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa, ale także o tej z § 2 tegoż artykułu. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu – warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest także przesądzenie o zaistnieniu przesłanek wznowieniowych. Niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. bez zbadania i pozytywnego wyniku weryfikacji przesłanek wznowieniowych. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR, że wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dnia 4 grudnia 2012 r.), stanowi naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w stopniu rażącym. Dodać należy, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Na marginesie należy dodać, że podnoszony przez autora skargi kasacyjnej argument, zgodnie z którym intencją organu było wydanie decyzji o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. nie może zostać uwzględnione w sytuacji jednoznacznego brzmienia tego przepisu oraz rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu z dnia 19 kwietnia 2016 r. co zostało na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowo ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym świetle nie stwierdzono zasadności zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych w postaci art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).