I SA/Rz 271/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi K.K. na czynność Burmistrza Miasta Lubaczowa z dnia 11 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oświatowej oddala skargę. Burmistrz Miasta, po rozpatrzeniu wniosku K. K. (dalej: skarżąca), o przyznanie jej dotacji na prowadzony przez nią Niepubliczny Punkt Przedszkolny "N" w L., w terminie wcześniejszym niż od rozpoczęcia roku budżetowego, nie przychylił się do wniosku skarżącej. Skarżąca, będąca organem prowadzącym Niepubliczny Punkt Przedszkolny "N" w L, wnioskiem z 31 marca 2023 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta o odstąpienie od terminu składania wniosku o udzielenie dotacji i wyrażenie zgody na przyznanie jej dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Uzasadniając swoje żądanie skarżąca wskazała, że placówka działa od 13 marca 2023 r. Na dzień 1 kwietnia 2023 r. w uczęszcza do niej 16 dzieci. Sześcioro dzieci posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, spośród których pięcioro przeszło z innych palcówek, gdzie dotacja na te dzieci była zaplanowana do 30 września danego roku zgodnie z uchwała Rady Miasta z 26 września 2019 r. Jedno dziecko uzyskało orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w styczniu 2023 r. W związku tym placówka musi sprostać dodatkowym obowiązkom określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. Burmistrz Miasta odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej, o czym poinformował ją pismem z 11 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska, wyrażonego we wskazanym wyżej piśmie, organ wskazał, że nie wyraża zgody na udzielenie dotacji we wcześniejszym terminie z uwagi na brak możliwości zabezpieczenia środków przewidzianych na wypłatę dotacji na 2023 r. Organ podał, że placówka została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto L. 9 marca 2023 r., a dzień rozpoczęcia działalności określono na 13 marca 2023 r., tym samym nie spełniała warunków otrzymania dotacji na 2023 r., określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm. - dalej: u.f.z.o.), w związku z czym nie zostały zaplanowane środki finansowe na wypłatę dotacji w bieżącym roku. Organ poinformował, że środki finansowe którymi dysponuje samorząd zostały zaplanowane zgodnie z zasadami planowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego na konkretne zadania oświatowe i gmina nie posiada wolnych środków, które można przeznaczyć na dotowanie nowej placówki. W pierwszej kolejności zobowiązana jest do utrzymania i finasowania miejskich szkół i przedszkoli oraz dotowania obecnie już funkcjonujących niepublicznych placówek oświatowych, które spełniły warunki otrzymania dotacji. Nie ma też możliwości zmniejszenia wydatków już funkcjonujących palcówek. Zaznaczono, że organ dotujący winien przestrzegać dyscypliny finansowej, nie ma możliwości dysponowania środkami publicznymi w sposób dowolny. Udzielenie dotacji od kwietnia 2023 r. spowodowałaby wydatkowanie środków kosztem innych obowiązkowych zadań i obciążenie finansów miasta niezaplanowanymi wydatkami przez 9 miesięcy 2023 r. Ponadto organ dodał, że uwzględnienie wniosku skarżącej mogłoby stanowić uprzywilejowanie względem poprzednich organów prowadzących, ponieważ do tej pory na terenie miasta L. zgoda na wcześniejszą wypłatę dotacji z podobnych powodów nie była wrażana. Organ winien kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania, a bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nadmienił również, że placówka nabędzie prawo do dotacji od stycznia 2024 r. po spełnieniu warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Skargę na czynność Burmistrza Miasta L., w postaci odmowy przyznania dotacji, wniosła skarżąca, domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na udzielnie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w sytuacji gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Burmistrza Miasta L. zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na udzielnie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego zwłaszcza poprzez niewykazanie, jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając skarżącej dotacji, a także pomijając fakt, że przedszkola niepubliczne stanowią istotne uzupełnienie miejsc opieki przedszkolnej na terenie danej Gminy, a rodzice mają prawo wyboru placówki, 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej skarżącej dotacji, tj. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, poprzez niewyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji gdy skarżąca prowadząc przedszkole na terenie Miasta L. realizowałaby zadania własne gminy, zaś w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r. Burmistrz Miasta w żaden sposób nie wskazał przyczyny odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego i nie uzasadnił motywów swojego działania w tym zakresie. Jedynie stwierdzając, że subwencja oświatowa została rozdysponowana na inne placówki oświatowe, w sytuacji gdy subwencja oświatowa jest przyznawana na każde dziecko, również w placówkach niepublicznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona czynność jest wadliwa. W ocenie skarżącej, powinna mieć ona formę decyzji administracyjnej, ponieważ jest to negatywne załatwienie sprawy administracyjnej. Z uwagi na zaistnienie realnego sporu dotyczącego zasadności wypłaty jej dotacji, organ uznając, że nie spełnia ona przesłanek do jej uzyskania, winień to uczynić w formie decyzji administracyjnej. Dlatego odpowiedź organu na jej wniosek w formie dwustronicowego pisma jest niedopuszczalna. Skarżąca zaznaczyła, że art. 47 u.f.z.o. obejmuje swoim zakresem jedynie czynność pozytywne tj. czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji o których mowa w tej ustawie. Organ wydając zaskarżone pismo pozbawił skarżącą praw zagwarantowanych w k.p.a oraz Konstytucji. Ponadto skarżąca podniosła, że organ nie respektuje obowiązków związanych z zastosowaniem instytucji uznania administracyjnego. Nie przedstawił konkretnej struktury wydatków na utrzymanie przedszkoli miejskich. Nie wyjaśnił jakim budżetem na oświatę dysponowała miasto L. w 2022 r. w porównaniu z latami wcześniejszymi. Argument organu nawiązujący do środków finansowych na cele oświatowe nie został poparty żadnym dowodem. Organ nie podał również konkretnych argumentów przemawiających za zasadnością finansowania przedszkoli, którym mieszkańcy nie są zainteresowani i odmową finasowania tych placówek, które cieszą się zaufaniem i są wybierane przez rodziców. W związku z czym, dowolnie odmówił skarżącej uwzględnienia jej wniosku. W ocenie skarżącej, organ pominął sens rozwiązania prawnego przyjętego w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Gdyby skarżąca w ustawowym terminie spełniła wymagane przesłanki, wówczas przepis ten nie wchodziłyby w rachubę. Organ nie odniósł się do motywacji skarżącej i nie dokonał analizy okoliczności dla których rodzice wybrali punkt przedszkolny prowadzony przez skarżącą. Skoro w 2022 r. przybyło dzieci korzystających placówek przeszklonych, to odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej pozostaje w sprzeczności z potrzebami społeczności lokalnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W tym zakresie dodał, że zatasowanie procedury z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. musi być powiązane z zaistnieniem nadzwyczajnej sytuacji prawnej i faktycznej, a taka w sprawie nie wystąpiła. Podkreślił także, że odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej nie mogła przyjąć formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie było podstawy prawnej do jej wydania. Nadmienił również, że dane dotyczące budżetu Miasta L. znajdują się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu, pod względem legalności, jest prawna forma działania administracji publicznej, jaką stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność ta odnosi się do nieprzyznania skarżącej dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i 41 są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udzielenie dotacji oświatowej czy też odmowa jej udzielenia nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego lecz zgodnie z powołanym art. 47 ustawy stanowi wykonywanie czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmowa przyznania dotacji nie powinna więc przybierać formy decyzji. Ustawodawca nie przewidział żadnego sformalizowanego sposobu zawiadamiania organów prowadzących placówki oświatowe o nieudzieleniu dotacji. Zawiadomienie strony takiego postępowania o sposobie załatwienia sprawy nie powinno przybierać formy decyzji, a jedynie formę zwykłego pisma. W konsekwencji, wbrew zarzutom skarżącej, forma zawiadomienia jej przez organ dotujący o odmowie przyznania dotacji w postaci pisma informacyjnego była prawidłowa. Przystępując do merytorycznej oceny wniesionej skargi na zaskarżoną czynność, należy wskazać, że prawne ramy sporu toczonego przez skarżącą z Burmistrzami Miasta zakreśla art. 33 ust. 4 u.f.z.o., który stanowi, że na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Kluczowe znaczenie w tym wypadku ma zawarty w treści zacytowanego wyżej przepisu zwrot, że "organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji (...) może wyrazić zgodę (...) na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego". Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że jeżeli chodzi o wcześniejsze przekazanie dotacji, niż od następnego roku budżetowego, to właściwy organ korzysta w tym zakresie z przyznanej mu w tym zakresie swobody. Nie jest on bowiem zobligowany do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Jeżeli chodzi bowiem o sposób jego załatwienia, to działa on w tym zakresie w granicach uznania administracyjnego. Nie oznacza ono jednak całkowitej dowolności po jego stronie, gdyż korzystając z uznania administracyjnego organ winien przeprowadzić najpierw adekwatne ustalenia, w zakresie zaistnienia po stronie wnioskodawcy przesłanek do udzielenia mu dotacji, a następnie, odnosząc się w sposób władczy do jego wniosku, przedstawić w sposób jasny, logiczny i rzeczowy motywy swojego rozstrzygnięcie. W tym zakresie winien przedstawić swoją argumentację, w świetle której nieprzyznanie dotacji w terminie wcześniejszym uznać należałoby za zasadne. W kontrolowanej sprawie Burmistrz Miasta nie przyznał skarżącej dotacji na prowadzone przez nią placówki, w terminie wcześniejszym, uzasadniając to głównie brakiem środków finansowych, które Gmina mogłaby przeznaczyć na dotowanie nowej placówki. Organ wyjaśnił, że przyznanie dotacji już od kwietnia 2023 r. spowodowałoby wydatkowanie środków finansowych kosztem innych obowiązkowych zadań i obciążenie finansów Gminy nieplanowanymi wydatkami przez okres 9 miesięcy. Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji podniesionej przez organ dotujący stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie organ w sposób dowolny odmówił wypłaty dotacji skarżącej. Korzystając z przysługującej mu, na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. swobody, w zakresie przyznania dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego, organ nie przychylił się do wniosku skarżącej w tym przedmiocie, przedstawiając (w piśmie informującym o nieprzyznaniu dotacji, zgodnie z wnioskiem), konkretne i racjonalne argumenty, w świetle których jego stanowisko nie może być uznane za dowolne, a tym bardziej za godzące w interesy społeczności lokalnej. W świetle zarzutów skargi, podkreślenia wymaga, że informacja o nieprzyznaniu skarżącej dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego, nie będąc decyzją ani postanowieniem, nie musi odpowiadać wymogom, dotyczącym tych aktów, w zakresie ich uzasadnienia. Jednakże organ, podejmując rozstrzygnięcie w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie nie tylko przesłanki, jakimi się kierował, w szczególności odmawiając przyznania dotacji, ale także powinien odnieść się do argumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, w tym we wniosku. Działanie organu będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy swoją odmowę przyznania dotacji należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria, jakimi się kierował załatwiając odmownie wniosek strony. Zdaniem Sądu nie można zakwestionować stanowiska organu, które odnosi się do jego argumentów, związanych z obciążeniem budżetowym, jakie wynikać będzie z przyznania dotacji. Wypłata środków nieprzewidzianych wcześniej w budżecie musi pociągać za sobą taki skutek, czego nie można podważyć jedynie w oparciu o potencjalne korzyści, jakie mogą wynikać na przyszłość z wcześniejszego przyznania dotacji skarżącej w 2023 r. Jako niezasadne ocenić należy te zarzuty skargi, które wprost odnoszą się do tego rodzaju okoliczności, jakie obejmują naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, w związku z nieprzyznaniem dotacji, a także uchybieniem przez to prawom społeczności lokalnej. Mają bowiem one charakter czysto teoretyczny, gdyż nie sposób ich odnieść do konkretnych okoliczności sprawy. Przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego, co wyżej podkreślono, następuje w ramach skorzystania przez właściwy organ z przyznanej mu w tym zakresie swobody, a więc pewnego zakresu luzu decyzyjnego, dlatego też skorzystanie przez właściwy organ z tego uprawnienia, o ile oczywiście nie jest wyrazem całkowicie dowolnej decyzji z jego strony w tym zakresie, pozbawionej racjonalnego uzasadnienia, nie może być rozpatrywane w kategoriach uchybienie zasadzie równości podmiotów wobec prawa, czy też zasady sprawiedliwości. Po stronie podmiotu występującego o przyznanie mu dotacji w terminie wcześniejszym nie istnieje bowiem jakiekolwiek roszczenie w tym zakresie. Tak samo zwrócić należy uwagę, że o udzielenie dotacji występuje podmiot prowadzący placówkę oświatową, wobec czego uwzględnienie bądź nieuwzględnienie jego wniosku oddziałuje bezpośrednio jedynie na sferę jego uprawnień i co za tym idzie obowiązków. Skutku takiego nie wywołuje natomiast w odniesieniu uprawnień osób zainteresowanych ofertą edukacyjną placówki skarżącej, czy też społeczności lokalnej. Wobec tego, nie można w tym zakresie upatrywać naruszenia prawa, zwłaszcza, że jak wykazał organ, osoby te mogą korzystać z oferty innych podmiotów. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw. W związku z tym Sąd, na podstawie art. art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.