III OSK 1691/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt. II SA/Wa 530/22 w sprawie ze skargi M. J. na pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., znak: Adm-0143-8/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 530/22, odrzucił skargę M. J. (dalej jako skarżący) na pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie (dalej jako organ) z dnia 25 lutego 2022 r., znak: Adm-0143-8/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał Sąd I instancji pismem z dnia 25 lutego 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. (znak: Adm-0143-8/22), w którym organ odpowiedział na jego wniosek z dnia 15 lutego 2022 r. W piśmie tym organ wskazał, że w dniu 14 lutego 2022 r. udostępniono skarżącemu do wglądu akta sprawy o sygn. V W 4370/19, jednocześnie wyjaśniając, że nie ma podstaw do wydania – jako osobie postronnej - dokumentów z ww. akt. Prezes Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie dodał, że nie ma także możliwości wydania skarżącemu żądanych dokumentów na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Natomiast w związku z tym, że skarżący żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ wskazał, że nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie ich udostępnienia, a jedynie zawiadamia wnoszącego o braku podstaw do udostępnienia żądanych dokumentów. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżone pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie nie rozstrzyga w sposób władczy żadnej sprawy i nie wywołuje skutków prawnych. Zaskarżone pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. W ocenie Sądu I instancji powyższe prowadziło do wniosku, że przedmiotem skargi skarżącego nie jest żaden akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego, w szczególności nie jest to akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 oraz § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, zarzucił "wadliwą w sposób kwalifikowany" wykładnie: 1. art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, "iż żądana informacja nie jest informacją publiczną gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy definiuje, iż informacja publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, a więc każda informacja wytworzona przez władze publiczne w zakresie wykonywanych przez nie zadań. W szczególności jest informacją publiczna treść dokumentów wskazująca na zakres i sposób działania organów, a więc treść i postać dokumentów urzędowych wytworzonych i sporządzonych w związku wykonywaniem przez organ zadań powierzonych mu w ustawie ". 2. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie iż w zakresie dostępu do informacji publicznej sądy administracyjne nie są umocowane do badania skargi wniesionej przez redakcję czasopisma na odmowę udzielenia informacji publicznej. 3. art. 4 ust. 4 ustawy Prawo Prasowe poprzez pominiętą w zaskarżonym orzeczeniu dyspozycję o stosowaniu odpowiednio przepisów o zaskarżeniu decyzji administracyjnych. 3. art. 107 § 1 KPA w związku z art. 4 ust. 4 ustawy Prawo Prasowe poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie iż pismo podmiotu zobowiązanego zawierające określenie podmiotu od którego pochodzi, zakres i podstawę decyzji oraz podpis osoby uprawnionej do działania w imieniu pomiotu zobowiązanego - nie jest formą decyzji odmawiającej udzielenia informacji W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o wyznaczenie elektronicznej rozprawy przed NSA, uznanie postanowienia z dnia 8 marca 2023 r. za nieistniejące w porządku prawnym, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na ewentualnej rozprawie stacjonarnej wg. klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną przed NSA w Warszawie. Ponadto skarżący zarzucił błędne oznaczenie stron postępowania. W jego ocenie stroną w rozpoznawanej sprawie jest redakcja czasopisma, którą reprezentuje "piastun organu Redaktor Naczelny", a nie osoba fizyczna piastująca funkcję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że złożony w sprawie przez skarżącego środek odwoławczy do WSA uznać należy za "sprawę" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, podlegającą rozpoznaniu przez właściwy Sąd zgodnie z art. 5 Prawa prasowego, albowiem pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu. Tak sformułowane zagadnienie stanowi "sprawę" w rozumieniu art. 45 ust 1 Konstytucji, która podlega wszelkim regułom postępowania sądowego. Z tych względów środek odwoławczy od pisma z dnia 1 czerwca 2022 r. jest dopuszczalny. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wniósł o wyłączenie od orzekania wskazanych w treści skargi sędziów, gdyż jego zdaniem są "nominatami politycznej KRS" i tym samym nie są bezstronni w sprawowaniu swojego urzędu. Dalej pełnomocnik skarżącego wniósł również o przeprowadzenie testu bezstronności i niezawisłości w trybie art. 42 § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz o wyłączenie od orzekania sędziów delegowanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadza się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełnianie występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Odnośnie zarzutu pierwszego to uznać należy, że jest on co najmniej przedwczesny bowiem Sąd I instancji nie orzekał czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną czy nie, a jedynie rozstrzygał o tym czy skarga jest dopuszczalna. Nie mógł osiągnąć również zamierzonego przez skarżącego skutku drugi z podniesionych zarzutów w myśl bowiem art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo gdy skarga została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Wyliczenie powyższe stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie zaskarżone pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., jak trafnie wskazał Sąd I instancji, stanowi jedynie skierowaną do skarżącego odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazuje, że skarżący żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi Zaskarżone pismo ma zatem charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Na kanwie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że zaskarżone pismo zostało wystosowane przez organ w ramach czynności materialno-technicznej i nie sposób przypisać mu charakteru decyzji administracyjnej bądź innego aktu administracyjnego. Pismo to nie może być też uznane za inną formę działania organu podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że w rozstrzyganej sprawie wyłączona jest droga sądowoadministracyjna, wobec braku kognicji sądów administracyjnych do rozpoznania spraw niewskazanych w katalogu określonym przez ustawodawcę w art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, Sąd I instancji zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi. Odnośnie zaś podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), dalej jako Prawo prasowe, wskazać należy, że prawo gwarantuje prasie dostęp do informacji w dwóch sferach: informacji publicznej i niebędącej publiczną informacją. Pierwsza wskazana został w art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej u.d.i.p.. Druga uregulowana została w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prawa do informacji w oparciu o tą regulację. Do udzielenia prasie informacji, niebędącej publiczną informacją, o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1) Z powyższego wynika, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p., natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma nie kto i jak pyta, lecz ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W przypadku bowiem gdy wniosek dotyczy będzie informacji publicznej i skierowany będzie do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 Prawa prasowego do udostępnienia informacji publicznych właściwym dla załatwienie zawsze będzie tryb u.d.i.p. Stanowisko to jest aktualnie jednolicie reprezentowane przez orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2029/17, LEX nr 2540724). Mając powyższe rozważania na uwadze pokreślić należy, że Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie stosownie do dyspozycji art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 z późn. zm.) jest jednostką zaliczoną do sektora finansów publicznych, zatem w sposób oczywisty nie podlega zakresowi normowania art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, a zatem nie może wydać odmowy udzielenia informacji na podstawie ust. 3 cyt. przepisu, zaś w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowania tryb zaskarżenia takiej odmowy, o którym mowa w ust. 4 powołanego przepisu. Zasady udzielania prasie informacji przez jednostki sektora finansów publicznych podlegają normowaniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji również środki prawne przysługujące na wypadek nieuzyskania żądanej przez prasę informacji, przewidziane są w tej właśnie ustawie, zaś powoływany przez skarżącego przepis art. 4 ust. 4 ustawy – Prawo prasowe nie może znaleźć zastosowania. Po drugie zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku bowiem wbrew jego twierdzeniom zarówno wniosek o udostępnienie informacji jaki i skarga została złożona w imieniu osoby fizycznej, a nie jak wskazuje w skardze kasacyjnej skarżący w imieniu redakcji. Zatem wskazane przepisy i tak nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej wniosków o wyłączenie wskazanych przez skarżącego sędziów oraz przeprowadzenie testu bezstronności i niezawisłości w trybie art. 42 § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, stwierdzić należy, że rozpoznanie ww. wniosków wykracza poza zakres niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji odrzucającego skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.