III OSK 1460/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Banku Gospodarstwa Krajowego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 180/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z.K. na pismo Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia 14 grudnia 2022 r. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 180/23 odrzucił skargę Z.K. (dalej: "skarżący") na pismo Banku G. z dnia 14 grudnia 2022 r. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji wskazano, że nie można uznać, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, skoro nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Podkreślone przez Sąd I instancji zostało, że pod treścią pisma z dnia 14 grudnia 2022 r. widnieje imię i nazwisko pracownika Banku G. upoważnionego do działania w imieniu Banku w zakresie m.in. udzielania odpowiedzi na wszelkie pisma o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem WSA w Warszawie, ze złożonego pełnomocnictwa wynika, że pracownik ten nie jest upoważniony do wydawania w imieniu Banku decyzji administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej, a tym samym pismo z 14 grudnia 2022 r. nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu podmiotu zobowiązanego w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2023 r., o sygn. II SA/Wa 180/23 wywiódł Prezes Banku G. (dalej: "skarżący kasacyjnie"), reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - przepisów prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi i przyjęciu, że rozstrzygnięcie Banku z dnia 14 grudnia nie jest decyzją administracyjną, a tym samym rozpatrywana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy rozstrzygnięcie Banku zawierało wszystkie niezbędne elementy pozwalające na przyjęcie, że miało ono charakter decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niezastosowanie normy określonej w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie, albowiem Bank nie jest organem władzy publicznej. Na tych podstawach wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i jego zmianę poprzez oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 p.p.s.a.), 2) zasądzenie na rzecz Banku kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym - bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 17 u.d.i.p. nie sposób przyjąć, że nakłada on obowiązek wydawania decyzji administracyjnych w sposób tożsamy jak na organy władzy publicznej. Forma nazewnictwa ma przy tym znaczenie drugorzędne. Podkreślone zostało, że art. 17 ust. 1 u.d.i.p. in principio zawiera termin "rozstrzygniecie". W tym stanie rzeczy istotne jest aby forma wydanej odmowy odpowiadała wymogom określonym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., co nastąpiło w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.K. wniósł o nakazanie Prezesowi Banku G. udostępnienia żądanych informacji oraz o przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w tiret drugie petitum skargi nie zostały powiązane z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, w świetle powołanej uchwały NSA, pozwala jednak na łączną ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, bowiem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu pełnomocnictwa nr [...] udzielonego L.S. Zakres tego pełnomocnictwa determinuje zaś ocenę, czy pismo z 14 grudnia 2022 r. zawiera wszystkie konstytutywne dla decyzji administracyjnej elementy. Powołane pełnomocnictwo upoważnia m.in. do udzielania odpowiedzi na wszelkie pisma o udostępnienie informacji publicznej złożone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że w ramach tak sformułowanego pełnomocnictwa brak było umocowania do wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Prezes Banku G. nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, do którego zastosowanie ma art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 u.d.i.p., oznacza, iż rozstrzygnięcia Prezesa Banku G. niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. Minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania takich rozstrzygnięć jako odpowiadających decyzji to: oznaczenie podmiotu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt: SA 1163/81 - OSPiKA 1982, Nr 9 - 10, poz. 169). Zgodnie z jednolicie prezentowanym stanowiskiem, odpowiednie stosowanie przepisu prawa może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1991 r., sygn. akt III CZP 109/91, "Przegląd Sądowy" 1992, nr 5-6). W kontekście wyżej poczynionych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg, aby pełnomocnictwo zawierało wprost upoważnienie pracownika do wydawania w imieniu Banku decyzji administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej stanowi nieuzasadniony formalizm. Odpowiednie stosowanie art. 16 ust. 1 nie oznacza, że osoba reprezentująca podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej musi posiadać pełnomocnictwo zawierające sformułowanie: "do wydawania decyzji administracyjnych". Pełnomocnictwo do udzielania odpowiedzi na wszelkie pisma o udostępnienie informacji publicznej jest wystarczającą podstawą umocowania do wydawania rozstrzygnięć na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pismo z 14 grudnia 2022 r. stanowiło właśnie taką odpowiedź. Sąd I instancji nie dostrzegł sprzeczności w swoim rozumowaniu, badając z jednej strony możliwość zakwalifikowania pisma z 14 grudnia 2022 jako decyzji mimo braku takiego oznaczenia, a z drugiej strony wymagając sformułowania upoważnienia odwołującego się do wprost wydawania decyzji administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie miał na względzie wyżej przedstawioną ocenę prawną, co do spełnienia przez pismo 14 grudnia 2022 r. wymogów stawianych decyzjom administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej w zakresie zwrotu kosztów postępowania, należy stwierdzić, zgodnie z zasadą prawną przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.